台州市边远山区“入园难”问题的破解

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摘 要 学前教育发展的难点在农村，尤其在边远山区。浙江省台州市西北部边远山区“入园难”问题十分突出。只有科学预测、统筹规划、合理布局、政策扶持、加大投入、积极推进，才能真正破解这一区域幼儿“入园难”问题，推动学前教育的城乡均衡发展，以满足边远山区群众对学前教育的需求。
　　
　　关键词 入园难 破解策略 边远山区 台州市。
　　
　　学前教育是人生发展的奠基性教育。新世纪以来，由于国家相关政策的引导，我国学前教育取得长足发展。然而，由于历史和现实诸方面原因，农村学前教育一直处于弱势地位，特别是边远山区的发展更是严重滞后。台州市地处浙江省沿海中部，其西北部绵亘天台山脉、括苍山脉、大雷山脉以及北雁荡山余脉，有 16 个乡镇属于边远山区，包括黄岩区的富山乡、上郑乡、平田乡、屿头乡、上垟乡，仙居县的安岭乡、溪港乡、湫山乡、淡竹乡、上张乡、广度乡，天台县的雷峰乡、南屏乡、龙溪乡、三州乡、泳溪乡等。这些地区常住户数约 5万，人口 15 余万人，3 ～5 岁适龄儿童有 6000 余名。这些乡镇处于山地、丘陵地带，远离中心地区，交通不便，人口分散，经济落后，教育基础薄弱，幼儿“入园难”问题十分突出。
　　
　　由于特殊的地理环境、经济状况、人口因素，大部分乡镇一直以来就没有一所村级幼儿园。据调查，前几年由于社会力量办学政策的驱动，少数乡镇的部分村建起了小型村级幼儿园。很快，部分村依托村小办起的幼儿班，随着校网的调整，连同村小一起被撤销。有些村，由村集体举办幼儿园，由于近些年部分村民举家进城务工，幼儿人数下滑，经济效益渐差，加上管理、师资等问题，生存岌岌可危。在一些村，由当地村民个体投资建立家庭作坊式的幼儿园（ 包括未经审批的） ，但部分幼儿园资金紧、教师缺、场地窄、设施差，办园水平极低，个别还存在安全隐患，被列入撤销名单，不少学龄前儿童面临辍学。
　　
　　据 2012 年初调查，个别偏远高山乡镇还没有中心幼儿园，如仙居县的安岭乡、广度乡等。几年前，在大部分乡镇政府所在地，教育行政部门委托乡镇中心小学利用富余的教室、师资等挂牌办起了幼儿园或学前班，即所谓的公办乡镇中心幼儿园。这类中心幼儿园除了部分园舍独立（ 多数由校网调整后闲置下来的校舍改建扩建而成） ，其法人、财务、人事、管理均不独立，仍旧依附于乡镇中心小学，条件不足，规模有限。有些乡镇中心小学校长怕麻烦，索性把幼儿园承包给个人。有些乡镇中心小学缺场地又缺师资，干脆给当地规模较大的民办幼儿园挂块乡镇中心幼儿园牌子。民办幼儿园因为性质局限，以营利为目的，收费较高，村民承受不起。因此，目前的乡镇中心幼儿园服务范围有限，仅能解决乡镇政府所在地及周边山村部分群众对学前教育的需求。由于边远山区人口分散、家园距离过远、交通不便或家庭经济困难等原因，仍有 2000 多名山村学龄前幼儿（ 包括留守儿童）不能入园。少数家长每天为孩子来回接送，但翻山越岭，山路崎岖，交通安全隐患很多，而且增加了不少费用，耗费了不少时间、精力。为此，一些家庭最终放弃了孩子上学的机会。
　　
　　所以，仅靠中心幼儿园，或少数乡镇政府所在地家庭作坊式的民办幼儿班，是解决不了本乡镇所有幼儿入园问题的。
　　
　　（ 一） 尽快扩大学前教育资源。
　　
　　1. 建立、健全村级幼儿园。
　　
　　乡镇政府与县教育行政部门要以持续发展为原则，科学预测，因地制宜，合理布局，规划到点： 村大人多的可以按一村一园设置； 考虑到众多山村偏远分散、人口稀少、生源不充裕，可以把一个乡划分成若干个学区，根据方便幼儿、保证安全的要求，将相邻几个村归为一个学区，合理选址，建立一所村幼儿园。要广泛宣传、发动和引导，尽可能由公办乡镇中心幼儿园设立教学点或分园，或者由村集体筹建（ 一村独建，或数村联建） ，也可以村民股份合作方式筹办，还可以向外引资、企业冠名举办，或者由优质民办幼儿园连锁办园等。在特别偏远、贫困的山区要因地制宜，采用灵活多样的形式，如由优质公办幼儿园设立送教点、活动站，或举办流动园、季节班等，提供学前教育服务。只有办园多体制、多形式、多主体，边远山区学前教育资源才会快速增加。在组建村级幼儿园的具体实施过程中，教育部门应给予指导帮助。要公开招聘园长和教师，根据准办标准规范办园，理顺管理，核定收费，有序招生。要制订实施方案，解决园舍问题。有关部门要积极研究出台相关政策措施，包括在用地、信贷、税费等方面给予倾斜。过渡时期，可以将教育布局调整后闲置下来的村小校舍改建成幼儿园，减免租金已经建有村幼儿园的，由于园舍小、资金缺、设施差、师资紧、水平低，再加上生源不足，难以为继。为保护其办园积极性，更为了避免孩子失学，出现新的“入园难”问题，乡镇政府和县教育行政部门应形成合力，因势利导，调整布局，走集约化规模发展道路。即把相邻数村的幼儿园合并重组，整合为一，根据就近入学的原则选好园址。可采用股份合作制，在教育业务部门的指导帮助下，优化资源，改善条件，理顺关系，有序管理，合格办园，逐步升等。
　　
　　学前教育是一项社会公益事业，应提高其公共服务能力和水平，让山区孩子享受公益性学前教育。对于村级集体办或民办幼儿园，政府要加大扶持力度。除了必要的鼓励、引导、保护、支持以外，还应当拓宽思路，激活机制，以多种途径来实现公益化。政府要出台优惠政策，实行财政补助，努力建立起教育成本的合理分担机制。政府每年要设立专项资金，不断增加投入。对收费较低、学生数不足规定班额的，政府加以补助； 对办学质量高、社会效益好的，政府予以奖励。
　　
　　同时，还可采取政府购买服务等方式扩大学前教育普惠性资源。根据实际需要，解决部分孩子寄宿问题，政府在经费等方面给予支持。为不落下一个孩子，政府还应制定政策，将经济特困家庭孩子、孤儿、残疾儿童纳入教育救助范围，让他们享有受教育的机会。在部分老少边穷山区，实施学前教育建设项目，建立一批希望幼儿园。②。
　　
　　乡镇公办中心幼儿园举办的分园或教学点等公益性幼儿园，及受政府资助承担部分公益性教育任务的村集体办和民办幼儿园，其收费标准应根据边远山区经济发展水平、办园成本和村民承受能力合理制定收费标准，并经当地物价管理部门审批。实行收费公示制度，加强社会监督，杜绝各种形式的乱收费。
　　
　　教师队伍的建设与稳定至关重要，政府应出台政策，采取措施。要制定非公办幼儿教师管理办法； 实行幼儿教师资格证书制度，做到持证上岗，严把录用关； 完善幼儿教师专业技术职称评聘机制，明确职称与工资挂钩； 鉴于非公办教师流动性大，为稳定教师队伍，可以采用人事代理的方式； 督促幼儿园依法与教师签订劳动协议，保证教师的工资、福利、保险等待遇与权益； 可以实施山区幼儿教师津贴等倾斜政策；建立非公办幼儿教师继续教育与培训制度，尤其要重视组织园长、骨干教师培训。同时，建立年度考核和评优制度，对表现突出的园长和教师给以表彰与奖励。③。
　　
　　2. 每个乡镇至少要建立一所独立、规范、上等级的公办中心幼儿园。
　　
　　乡镇中心幼儿园独立建制，能够从根本上改变其依附性质，使其在人、财、物等基本条件方面走出受制约的困境，增强其办园自主权和办学活力。乡镇公办中心幼儿园建设应该由县级政府牵头，乡镇政府负责实施，建设经费以乡镇财政为主，县级财政大力支持，省市财政积极引导。要依据本县市区制定的学前教育三年行动计划所确定的发展目标和分解的年度任务，落实项目经费和人事指标，并建立督促检查、考核奖惩和问责机制，依法保障计划的分步实施，取得实效。
　　
　　要逐步建立起以公共财政为支撑的投入保障机制，保证乡镇公办中心幼儿园的运行、完善与发展。要制定公办幼儿园收费管理办法，规范收费项目，核定收费标准，加强收费监管。中心幼儿园根据标准收费，接受社会监督。逐步推行实施按等收费制度，激励乡镇公办中心幼儿园升等晋级。④。
　　
　　县教育行政部门应委派有管理能力的示范幼儿园骨干教师担任乡镇中心幼儿园园长，或聘任乡镇中心小学有管理经验的领导经过培训担任园长。核定编制，逐步建立一支以公办为主体的教师队伍： 组织小学中有转岗潜力的富余的公办教师参加幼师专业培训，充实到中心幼儿园； 以支教或交流等方式选派公办幼儿园教师定期到乡镇中心幼儿园任教；每年拨出一定的事业编制名额公开定向招考学前教育专业大专及其以上毕业生； 面向社会定向招聘相关专业大专及其以上毕业生，并要求其限期取得幼儿教师资格，经过考评，择优进编。根据现有的资源及办园标准，制定并实施园舍新建或改扩建方案，以及教学、活动、生活等配套设施建设方案和现代教育技术设备、教玩具、图书等添置计划，落实卫生、消防、安全措施，努力改善教育环境和办学条件。在教育业务部门的指导帮助下，根据《幼儿园教育指导纲要（ 试行） 》要求及等级标准，更新理念，规范办学，优化管理，丰富内涵，提升质量，努力将乡镇中心幼儿园建成所在乡镇学前教育资源与培训中心，发挥其对村级幼儿园的示范、管理、指导作用，带动所在乡镇学前教育整体发展。
　　
　　（ 二） 完善必要的保障条件。
　　
　　应重视学前教育立法工作，通过立法把发展学前教育纳入法制轨道。边远山区在破解“入园难”过程中会遇到许许多多的困难和问题，必须有法律法规加以保障，才能得以解决。要建立、健全各级人大、政府及教育行政部门检查边远山区学前教育法律法规贯彻执行情况的工作机制，及时查处各种违法违规办学行为，有效促进依法办园、有序管理、合理收费，健康发展。
　　
　　强化政府责任，逐步构建起以县为主、县乡共管、省市统筹的学前教育管理体制，建立起政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。对于边远山区，政府应该承担更大的责任，这是因为无论是从国家的稳定，还是从人力资源开发来讲，缩小地区差距都应当是政府的责任。所以，各级政府必须真正重视边远山区的学前教育，将之作为改善民生的重要工作纳入当地经济社会和教育事业发展规划，纳入财政预算，加强领导，落实责任，科学谋划，政策支持，经费倾斜，重点扶持，逐步形成制度化，并进行目标考核，实行问责制。⑤。
　　
　　根据“地方负责、分级管理”的原则，县级政府作为学前教育管理的主体，负责制定本县域学前教育发展目标和实施计划。目前，一方面应把建立独立的、上等级的公办乡镇中心幼儿园作为近期的目标、重点推进的项目，列入新农村公共服务体系和建设工程计划，积极筹划，财政支持，落实任务，指导实施； 另一方面要研究制定相关政策，鼓励、引导优质公办幼儿园到边远山区举办分园、教学点，或扶持、指导社会力量，尤其是村集体举办村级幼儿园。特别是与当前新农村建设规划同步建设的公益性、规范化幼儿园，要保障其合理地位和权益，实行财政补助、师资支持、业务指导，促进其健康持续发展。只有这样，才能逐步完善县、乡、村三级学前教育网络，实现提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。在建立和完善乡、村两级幼儿园的具体实施过程中，乡镇政府及村委会应当承担责任，发挥主体作用。县教育部门作为职能部门，应积极协调，密切合作，大力推进。县计划、财政、国土、建设、人事、卫生、劳动保障等有关部门，要各负其责，畅通渠道，积极配合，大力支持。
　　
　　学前教育发展的难点在农村，尤其是边远山区。随着农村经济社会的发展以及新农村建设的进一步推进，边远山区的广大村民对子女接受学前教育的需求日渐强烈。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中未来 10 年学前教育普及目标的提出，以及包括台州市及其所辖县市区在内的各地区学前教育三年行动计划的制定，为边远山区普及三年学前教育描绘了美好蓝图。只有科学预测，统筹规划，合理布局，政策扶持，加大投入，积极推进，才能真正破解台州市边远山区幼儿“入园难”问题，推动学前教育城乡均衡发展，以满足边远山区群众对学前教育的需求，维护弱势儿童享有平等的受教育权利。
　　
　　注释：
　　
　　①王迎兰： 《当前“入园难”问题的突出表现及其解决》，《学前教育研究》，2010 年第 11 期。
　　②王海英： 《公益性、普惠性、科学性———新形势背景下的幼儿园新文化建设》，《幼儿教育·教育科学版》，2011 年第 8 期。
　　③郭中然： 《农村幼儿园教师专业成长的困境与出路》，《幼儿教育·教育科学版》，2011 年第 8 期。
　　④教育部基础教育二司负责人： 《积极发展学前教育着力解决“入园难”》，《中国教育报》，2010 年 12 月 3 日。转贴于 233网校论文中心 http://www.studa.net
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