关于张掖市节水型社会建设试点期后的问题与对策

黄豆豆

    论文摘要：张掖市节水型建设试点是我国节水型社会建设进程中一次成功的实践，具有重要的理论创新和实践创新价值。张掖市现阶段的节水型社会只是个雏形，试点期后持续推进节水型社会建设还面临制度机制完善、水培育、节水载体建设、负面生态效应的规避等突出问题，应统筹考虑、社会、自然的协调发展，把节水与生态保护、流域综合治理结合起来，尽量避免或减少其负面效应。

　　论文关键词：节水型社会；试点建设；创新价值；问题；建议；张掖市

　　张掖市作为全国第一个节水型社会建设试点，通过几年的探索较好地完成了试点建设任务，有效地提高了水资源利用效率，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。2006年11月，部授予张掖市“全国节水型社会建设示范市”称号。但目前形成的“总量控制、定额、以水定产、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制还仅是一个初步框架，试点期后纵深推进节水型社会建设要做的工作更多、任务更重。深入研究试点中出现的新情况，规避因节水而引发的某些生态负面效应，是一个重大而现实的问题。

　　1节水型社会建设试点的价值
　　
　　1．1理论创新价值
　　张掖市开展节水型社会建设，从表面上看是因外部资源条件变化而发生的诱致性社会变革，从深层次看则是日趋增长的用水需求与区域水资源承载力之间的矛盾使然。开展节水型社会建设的主旨是探寻与水资源承载力相适应的科学发展模式。试点期间的探索是向现代水利、资源水利、可持续发展水利迈出的至关重要的一步，也是一次生动的制度实践，形成了“制度示范”效应，证明了只有建设节水型社会才是应对水危机最根本、最有效的战略举措，廓清了人们对节水型社会基本特征的认识。
　　1．2实践创新价值
　　张掖市节水型社会建设试点是我国治水史上一次前所未有的探索，不仅为我国解决水资源问题提供了生动而鲜活的标本和宝贵的经验，而且其区域发展充分证明：只要坚持正确的理论，通过制度创新和实践创新，就一定能够建设好节水型社会，完全可以在“用水量下降的同时，实现更高起点、更高层次的可持续发展”。

　　2节水型社会建设试点的成效
　　
　　(1)全面完成黑河分水任务，为黑河下游生态恢复做出重大贡献。自2000年实施黑河分水以来，张掖市成功组织实施40次水量统一调度，19次将黑河水送达东居延海，两次到西居延海，累计输水93．9亿m，占9年来水总量的57％t。实现了东居延海自2004年8月以来连续5年不干涸的性突破。黑河下游额济纳绿洲19条支流总长1100多km的河道得到浸润，沿河两岸濒临枯死的胡杨、柽柳得到抢救性保护，草场退化趋势得到有效遏制，林草植被种类增多，植被覆盖率较2000年提高了18％，达到59％。流域生态退化的趋势得到有效遏制，取得了明显的生态环境效益。
　　(2)水资源配置逐步优化，水资源利用效率明显提高。张掖市通过明晰水权，完善节水工程技术体系，实施总量控制、定额管理，并创造性地组建农民用水者协会，推行水票制，形成了经济结构调整与用水结构调整相互促进的良性循环格局，水资源利用效率显著提高。
　　(3)优化经济结构和用水结构，区域经济又好又快发展。在自身本已严重缺水但又必须每年给下游增加下泄水量2．55亿m的条件下，张掖市坚持以节水“定产业、调结构、促发展”，努力构筑与水资源承载力相适应的经济体系。经济社会保持了全面快速协调发展的态势，实现了节水与增效的双赢，取得了良好的经济效益。
　　(4)规范用水秩序，促进社会和谐，社会效益显著。通过建章立制规范了用水秩序，水事纠纷大幅度减少。通过节水向下游增泄水量，全面完成分水任务，增进了甘肃、内蒙古两省(区) 各族人民的团结和友谊。节水型社会建设的宣传普及和农民用水者协会的建立，增强了公众的水权意识和水资源节约保护意识，有力地推动了新建设进程。节水型社会建设试点的经验在全国广泛推广，为全国节水型社会建设发挥了重要的示范作用。

　　3试点期后面临的突出问题

　　3．1动力机制问题
　　公众参与是节水型社会建设的基础，这个基础是否稳固，直接关系到节水型社会建设的成败。要打牢这个基础，关键在于构建以利益为主导的、公众和各类社会组织积极参与的动力机制。建设节水型社会，“最重要的是要建立一种体制、机制，通过体制、机制的作用，使得整个社会产生一种需要或者激发出一种动力，这种需要和动力能够有效地推动整个社会走上资源节约、环境友好型的发展道路”。

　　目前张掖市节水型仍处于强制发展阶段，在分水调度、结构调整、资源配置等方面，政府不仅是主导，而且是主角，试点的成功很大程度上是政府强力推动的结果。公众尤其是农民只是被动地接受，参与决策和用水的程度较低。虽然在试点期强制性的行政推动具有无可替代的作用，但是在常态下的节水型社会建设中，继续沿用此手段显然是不可持续的。必须通过制度建设、利益调节等途径把城乡居民和各类组织都动员起来，自律用水、自主节水、参与管理。只有这样，才能使节水成为自觉行为、长效行为，而不是靠行政推动的权宜之计。
　　构建与节水型社会相适应的动力机制是试点期后建设节水型社会向自律式发展阶段转变必须优先考虑的重大课题。自律式动力机制主要包括：制度规范下的他律机制；节水、科学用水意识普遍提高的自律机制；有效的利益调节和激励机制；以政府投入为主，国家、社会组织和公众多元化的持续投入保障机制。
　　3．2培育和完善水问题
　　充分发挥市场在水资源配置中的基础性作用，是节水型社会建设的基本手段。虽然张掖市在试点建设中一直致力于运用市场手段促进水资源的优化配置，但受各种因素的制约，目前水市场发育依然相对滞后。
　　(1)水权交易量和交易范围太小。张掖市每年交易水量不足400万m，交易主要在局部性用水户之间、灌水小组之间、村与村之间进行。
　　(2)科学的水价形成机制尚未真正建立。张掖市农村灌溉用水尚未实行“终端水价”，农民生活用水还是按户或按人头收费。城市用水以及排污费依然是多年前的老标准，尚未实行按水价收费。水的商品属性还未能真正体现。
　　(3)水市场交易主体单一、运行不规范。从交易主体看，水权交易者仅限于灌区小范围的农户和水管单位，各类企业尚未参与；从交易对象看，水票作为唯一的交易对象并未体现出“随行就市”、“水涨船高”的商品属性；从交易过程看，农户与水资源管理单位直接交易，显然有违于市场规则；从交易结果看，节水者转让水票未能从中获得“增殖”利益，超用水者也并未因超额用水而加价付费。因此，如何培育和完善水市场，充分运用市场手段进行水资源配置，是试点期后常态下节水型社会建设中必须重点考虑的问题。应把水权市场发育程度作为水权管理水平的重要衡量标准。
　　3．3节水型社会的载体建设问题
　　节水型社会是由一系列制度规范约束的、具有良好节水自律意识的节水型组织构成的，包括节水型灌区、节水型企业、节水型单位(团体)、节水型社区等基本载体。张掖市节水型社会建设试点的成功，很大程度上得益于节水载体建设。从纵深推进节水型社会建设、促进可持续发展角度看，载体建设的任务依然艰巨。
　　(1)资源性缺水的基本市情和高指标的黑河调水任务，决定了节水载体建设的艰巨性和持久性。经济发展、增长、城镇化以及黑河生态保护的推进必然增大对水的需求，未来水资源形势将更为严峻。初步测算，2012年张掖市总需水量将达27．86亿m，而可供水量为23．34亿m，缺水量为4．5亿m。在既定水资源条件下，只能从强化节水载体建设上找出路。
　　(2)农业用水比重高、效率低，必须把农业节水载体建设作为重中之重。张掖市2008年农业用水量为2O．5亿m，虽然比上年减少0．5亿m，但仍占全市国民经济总用水量的84．7％。张掖市灌溉面积为20万hm，大部分仍然采用地面灌溉方式，水资源漏损严重；在井灌区，管灌面积也不足1／3。农业节水潜力很大。
　　(3)非农业节水、再生水回用相对滞后，必须进一步拓宽节水载体建设领域。目前张掖市水重复利用率仅50％，主要产品用水定额还比较高；生活节水器具普及率不足30％，城市生活污水处理回用率太低，与区域水资源紧张情势不相适应，也与节水型社会建设的要求不相匹配。此外，城市供水管网的漏损、机关单位的“长流水”、公益性用水的浪费现象仍较突出。节水载体建设仍然是试点期后节水型社会建设必须高度重视、持久坚持的巨大工程。
　　3．4农业节水引发的生态退化问题
　　张掖市年均降水量不足200mm，农作物和林草对灌溉水高度依赖。随着农业节水力度的加大和渠道防渗工程的扩展，不可避免地引发较明显的负面生态效应。
　　(1)区域湖泊湿地面积萎缩。2005年张掖市湿地面积由2000年的2l1．87万hm2减少至21．04万hm。
　　(2)草地退化，局部生态林枯死。随着农业渠系衬砌比例不断提高，灌区内一部分依附于渠系渗漏水和地下潜水的草地、生态林呈明显退化趋势。张掖市人工林自2000年以来，成片死亡面积达6133hm，濒临死亡面积达11．53万hm。
　　(3)地下水位逐年下降。近年来黑河中游地区地下水位呈下降趋势，年均降幅在沿山地区为1．O0～1．50m，平原地区为0．25～0．84m。全市荒漠化面积自2000年以来增加了60400hm。
　　上述生态退化状况仅是从直观和机理分析作出的判断，日前尚缺乏系统研究和技术数据支撑，但这种趋势应予以高度重视。

　　4对策

　　(1)公众参与是节水型社会建设的基础。要打牢这个基础，实现从“要我节水”到“我要节水”的根本转变，关键在于构建以利益为主导的、公众和社会组织积极参与的动力机制。
　　(2)政府主导与市场推动是建设节水型社会的两只“手”，纵深推进节水型社会建设必须高度重视水权交易市场的培育，充分运用市场力量进行水资源配置。
　　(3)在完善制度体系的同时，应制定不同类型的节水载体建设标准，把节水载体建设作为持续推进节水型社会建设的持久性工程。张掖市目前仍属于农业主导型经济，节水型社会建设的潜力在农村，希望在农村，难点也在农村。节水载体建设的着重点依然为节水灌区、设施农业、田间节水改造、地面灌溉方式改革以及用水者协会建设。
　　(4)建设节水型社会是一项系统工程，应统筹考虑经济、社会、自然的协调发展，把节水与生态保护、流域综合治理结合起来，尽量避免或减少其负面效应。在中游节水的同时，应做好上游产流区的水源涵养工作，开展人工干预增水，增加水资源总量，提高水资源供给保证率。