论我国宪法实施保障体系的构建

晴格格

　　一、引言

　　2012年是宪法实施30周年，对于宪法而言，具有特殊纪念意义。30年来，中国社会结构发生着深刻地变化，中国的政治、经济、文法、社会关系巨变，为宪法实施创造了良好的条件。但是，社会结构的变化必然导致国家管理和社会治理模式的转变，由此必然影响宪法实施的效果。作为具有最高法律效力位阶的国家根本大法，宪法是一系列抽象的原则、规范和制度所构成的有机整体。如何在转型阶段保障宪法的有效实施，进而避免宪法仅仅为纸上谈兵的谈资，对于转型中的中国具有重要法治意义。

　　二、宪法实施的概念

　　我国宪法并未对“宪法实施”的概念进行界定，在现行宪法文本中，“宪法实施”仅出现过一次，即《宪法》序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

　　有学者认为，宪法实施是宪法规范在现实生活中的贯彻落实，即将宪法文字上规定的抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为。[1]上述《宪法》序言规定的条文及理论界相关研究显示，“宪法实施”的对象包括全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，即一切组织和全体公民;宪法实施的内容既包括宪法具体条文规定的实施，也包括宪法基本原则的实施;宪法实施的主要方式有两种：宪法遵守和宪法执行。综上所述，“宪法实施”是指宪法的具体条文规定的抽象权利义务及其基本原则在现实生活中的贯彻落实，是一切组织和全体公民在现实生活中遵守和执行宪法具体条文规定及其基本原则的行为活动。

　　三、宪法实施的价值分析

　　(一)保障公民基本权利的实现，协调公权力与私权利间的冲突

　　“如果说宪法是宪法规范状态的话，那么宪政就是实践状态，是行动中的宪法”。[2]作为国家根本大法的宪法，在具体生活实施运行前，处于法律文本中的静止状态，对公民的权利义务关系不予以任何调整。萨孟武先生曾言，“宪法是要实行，单单写得好看，那就失去了可行性。纵令宪法只有一、二条文无法施行，亦必减低宪法的尊严，而令人民不信任宪法。”[3]换而言之，宪法的灵魂贵在实施，只有通过良好的实施，把宪法所承载的法律关系转化为实际生活中的法律，才能真正兑现宪法所承载的法律关系，使公民真正体会到宪法存在的特殊意义，保障公民实现自身权利，进而实现信仰宪法，维护宪法权威的最终目的。

　　从保障私权的角度而言，通过宪法实施的形式可以保护公民的基本权利不受公权力机关的侵犯，从而制约公权力，协调协调公权力与私权利间的冲突。宪法实施的目的在于实现公民的基本权利，控制公权力的滥用，有效解决社会纠纷，促进公民良好道德形象的形成。宪法实施为公民实现权利和自由提供了良好的平台，可以有效制止政府、行政机关未得到法律授权的情形下干扰正常合法权益的行为。

　　(二)为实现和谐宪政提供外在保障

　　宪法实施是宪法走向和谐宪政的重要途径。通常我们判断一个国家宪政建立的程度标准，往往通过该国宪法实施的程度来衡量，因为宪政实现的好坏直接与宪法实施的程度紧密相连，甚至可以据此甄别出该国对宪法实施的重视程度。“宪法实施并非简单个别条文的实行，而是宪法所确立的民主制度得到落实，一定的法治秩序得到实现，人权得到切实的维护。”[4]静态的宪法规范只是宪法的躯体模式，即使这种模式很完美，将民主、法治、人权三者之间相结合，并在此前提下建构了具有反映宪政精神的政治秩序，但如果未能在实际生活中的得到贯彻落实，宪法相当于被彻底摒弃的空文，更不可能实现和谐宪政。事实上，宪法实施是一个周期循环的过程，即从静态法律文本到具体动态实施、适用的反复过程。“如果有了宪法而不去实施，使宪法的规定仅仅停留在纸面上，那么宪法充其量不过是一套标语、一种摆设。只有把纸上的宪法转化为社会主体的行动指南和内在信仰，宪法才能真正变成物质力量，立宪的目的才能实现。”[5]宪法的动态实施为实现和谐宪政提供了外在的保障。

　　(三)符合宪法内在属性的要求

　　宪法实施既是宪法内在属性的要求，也是宪法特征的根本属性。在我国，理论界更为关注的是宪法理论上的研究，较少关注宪法实施的相关问题。我国宪法实施方面研究的滞后性，从根本上影响了我国宪法学的发展，导致较少法律人研究、关注宪法的法律性，从而 “带来了一个误区，即忽视了将宪法作为法而去真正地实施它，在实践中宪法被架空。”[6]宪法作为国家的根本大法，无论是在法律体系，还是在社会具体生活中，皆具有至高无上的法律地位。宪法实施是宪法内在属性的重要环节，具体包涵三个方便：首先，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都以宪法为基本准则，维护宪法的尊荣，保证宪法的准确实施。其次，普通法律必须以宪法为基本原则，且不得与宪法的原则相抵触。最后，国家的立法、执法和司法活动都必须以宪法为最高行为准则，不得与宪法背道而行。宪法的最高性原则不仅体现在宪法法律文本中，也体现在宪法的实践中。简而言之，宪法实施是宪法属性的内在要求，宪法的有效实施，有利于充分体现宪法的本质特征，树立宪法权威，确立公民的宪法信仰。

　　(四)体现宪法的价值和功能，维护宪法权威

　　理论界易忽略，作为国家根本大法的宪法，其价值和功能发挥只有借助现实生活中的具体实施才能得到彰显。虽然宪法文本明确规定宪法的至上性，但在具体实践中，宪法实施却未能充分体现出。列宁曾说过：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”[7]公民的权利和自由应该受到宪法的保护。然而，宪法只有在具体的现实生活中得到贯彻落实，才能在实践过程实现其价值。此外，宪法功能在宪法实施中不断得到改善和发展，宪法功能与宪法实施间相互促进、融会贯通，两者的良好结合，倡导了和谐宪政的实现。一个国家如果连宪法的条文都未能贯彻落实到公民的具体生活中，公民的基本权利得不到有效保障，公民的权利、自由、平等随时会动摇，公民很难真正地信奉宪法，遵守宪法，宪法的至上性也就无从体现，宪法的最高性和权威性随时都会濒临瓦解，实际存在的也只是空壳的无实质内涵的宪法。总而言之，只有借助宪法的合理实施，才能使躺在纸面上的宪法文本成为公民生活中的动态宪法，使宪法的价值和功能得以充分发挥，维护宪法至上性，培养公民心中的宪法信仰。

　　四、我国宪法实施的现状

　　自1982年宪法颁布实施以来，我国宪法实施取得了很大的成效，主要表现在如下几个方面：1. 依据现行宪法国家组织机构构建稳定、有序，运行良好。2.为我国社会主义市场经济建设和改革开放提供了基本原则和法律依据。3.推动了我国民主政治的发展，为我国社会主义法律体系的建立和法制的繁荣提供了鲜明的准则。4.为我国创建社会主义和谐社会提供了精神理念。与此同时，应该承认我国宪法还未能得到全面地实施，宪法的最高法律地位无法充分彰显，宪法监督力度不够，违宪行为仍旧存在，部分组织机构和公民的宪法意识薄弱，宪法实施依然困境重重。

　　(一)宪法实施缺乏有效的监督机制

　　我国宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会负责全面监督、保障宪法实施。事实上，我国宪法监督保障制度并未真正确立。首先，我国缺乏专门的宪法监督工作机构。全国人民代表大会及其常委会作为我国的最高权力机关和最高权力机关的常设机关，拥有广泛的权利，需要处理繁杂的国家事务，宪法实施监督工作并未被正式列入其工作议程，这就决定了全国人民代表大会及其常务委员会只能是法定的宪法实施监督机构，而非专门的宪法监督工作机构。[8]其次，宪实施监督缺乏法定监督程序。尽管我国法律规定，全国人民代表大会及其常务委员会具有备案审查制度，但是从实践运行情况看，大多数的法律法规存在只备案不审查现象。对于宪法监督案提议主题、提出程序以及之后的审议程序、审议结果处理等，都未具体规定，以致无法开展监督工作。最后，我国违宪审查制度缺位。一方面，违宪审查工作是一项长期性、经常性的工作，而我国全国人民代表大会及其常务委员会并非专门的宪法监督机关，致使违宪案件无法及时审查;另一方面，现行宪政框架下，由我国的立法机关进行宪法监督实质上排除了法律的违宪及其审查，全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法实施，一般只对行政法规、地方性法规等进行合宪性审查，并不对全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律进行合宪性审查。我国的大量立法是由全国人民代表大会及其常务委员会承担，而由其来审查自身通过的法律是否违宪，显然不符合常理。

　　(二)宪法实施缺乏贯彻落实宪法的配套法律机制

　　宪法文本中规定的公民基本权利和自由并没有真正得到保障，宪法实施缺乏行之有效的配套落实机制。例如，宪法规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，在受到国家损害时有取得赔偿的权利，有劳动权和休息权等基本权利，但是这些权利的实现都缺乏相应的法律程序保障，不便于公民进行自身的合法权益的维护，进而影响宪法的有效实施。

　　(三)党政不分体制影响宪法实施的有效性

　　目前，我国党政不分的体制在一定程度上影响了宪法实施的有效性，少数领导干部习惯于靠行政手段、靠政策行事，而非按法律程序办事，甚至也有一小部分领导干部以言代法，以权压法，阻碍宪法和法律的运行。宪法的实施，有赖于政治体制改革，有赖于进一步理顺党政关系。

　　(四)公民缺乏宪法信仰

　　“法律必须被信仰，否则它形同虚设”[9]，宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力位阶。因此，树立真正的法律信仰，就应当首先培植宪法信仰。然而，我国宪法还没有真正被公民所掌握，许多人对宪法的基本内容、公民的权利和义务还搞不清楚，对宪法是国家的根本大法不了解，宪法不如“红头文件”和领导人的讲话的观念。从某方面讲，宪法规范的具体内容，由于实施监管力度不够，并未真正贯彻落实到公民具体实际生活中，以致未彰显出宪法的优越性。据此，我国需要更加广泛、深入、持久地开展对宪法的宣传学习，下大力气培养起全民的宪法意识。

　　五、宪法实施保障体系的完善

　　徒法不足以自行，法律的生命在于实施，宪法作为国家的根本大法，宪法实施的程度关系着宪法的法律性和权威性。以下是完善我国宪法实施保障体系的几点建议：

　　(一)建立专门的宪法监督机构，完善宪法监督程序

　　1.宪法的有效实施，必须建立专门的宪法监督机关。如果宪法可以随意违反而不受任何监督和追究，那么就无宪法实施可言。违宪的实质就是对公民权利和国家民主制度的侵犯。违宪行为是国家机关及组成人员的一种严重违法行为，而非普通公民的行为。宪法监督就是要建立一种制度来纠正国家机关及其领导人违反宪法的行为。如果宪法监督制度不够健全，宪法监督工作就无法相应地开展，某些违宪行为便得不到应有的检查纠正。我国宪法对宪法监督保障制度有以下规定：(1)全国人大有权监督宪法实施;(2)全国人大常委会行使解释宪法、监督宪法实施的职权;(3)宪法序言和总纲第五条规定了宪法实施的保障性条款，即宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严，保障宪法实施的职责。一切违反宪法和法律的行为，都应该受到法律的追究。

　　2.设立宪法监督程序及违宪审查制度。法律的可诉性，应成为法治国家法律的基本特征之一。依据宪法规定，对违宪的行为应该监督检查并予以追究。那么，是否可由全国人民代表大会及其常务委员会担任监督主体?宪法规定了全国人大及其常委会有权监督宪法实施，那么监督程序如何?提出违宪行为的主体由谁担任，交什么机关受理，怎么审查，怎么处理等等，宪法都未明确规定。宪法监督没有程序，就等于过河没有桥和渡河工具，就不能达到彼岸，宪法监督权就不能真正落实。宪法监督程序应包含以下几个方面：(1)宪法监督机关成立后，应将解释宪法、提出对宪法修正的意见和建议程序权限赋予该机关。(2)违宪审查程序依然采用事前审查和事后审查相结合的方式。具体而言，全国人民代表大会及其常务委员会的法律、自治区的自治条例和单行条例，应主要采用事前审查程序，即在颁布之前提交宪法委员会进行合宪性审查。其他规范性文件，如行政法规、地方性法规、规章和有关决议、决定、批示、命令等规范性文件主要采用事后审查程序，即宪法监督机关对已公布的规范性文件进行合宪性审查。

　　建立专门的宪法监督制度对宪法的贯彻实施能起到重要的保障作用，效果更直接、明显。在我国建立宪法监督制度显然是十分必要的。

　　(二)完善与宪法实施相衔接的配套法律机制

　　法制好比一幢大厦，宪法就是它的基础，光有基础不能称为大厦，还必须有柱、梁、墙和房顶等。宪法具有一定的纲领性和原则性，宪法本身的条文不便于操作实施，必须靠一套完整有序的法律制度才能落实。如我国宪法规定，人民代表大会由直接或间接选举产生;宪法第四十一条规定，公民在受国家机关和国家公职人员侵害而受损失时，有依法取得赔偿的权利等规定。这里的“依法”就需要制定相应保障措施，否则这项权利就很难实现。可见，宪法的实施需要一系列的法律相配套。从当前情况看，在落实宪法的立法方面，有关国家机构方面的法律，大都已经制定;有关国家机构行使职权程序方面的法律，还不够完备;而有关保障公民基本权利方面的法律，还比较欠缺。应注意完善后两方面的法律，使宪法真正落到实处。

　　(三)培养全民宪法信仰，树立宪法权威

　　“宪政是一种信仰，是一颗十字架上的平常心，是一种面对宪法时的虔诚和敬畏。”[10]在实际生活中，公民有足够的法治意识，可是宪法的观念和意识却相当薄弱。因此，要大力加强宪法宣传教育，养成公民守法习惯。即需要采取多种形式，紧密结合实际，继续普遍深入地进行社会主义法制特别是宪法的宣传教育，使每个公民，尤其是每位领导干部，都牢固地树立法制观念，特别是宪法观念，逐步使宪法和法律家喻户晓，人人养成遵守宪法和法律、依法办事的习惯。保证宪法实施，从根本上说，要依靠人民群众的力量。毛泽东同志曾说过：只有使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗，我们的事业才能胜利。宪法是集中最广大人民群众的意见制定出来的，它代表全国人民的根本利益和长远利益，同时也保护每个公民正当的个人利益和当前利益。若全国人民都能充分认识实施宪法同他们的根本利益和切身利益的关系，就会自觉地为维护宪法尊严、保证宪法实施而奋斗。宪法的宣传目的是培养全民的宪法信仰和宪法遵守，因此，除了要公民学习宪法条文，也要让每个公民学习宪法理论和原理，务必使人们领会宪法精神，从而使宪法意识变为人们的自觉行动，提高人们的宪法信仰，进而进一步提高宪法的权威。

　　【注释】

　　[1]周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社，2000年版，第349页。

　　[2]肖泽晟著：《宪法学——关于人权保障与权力控制的学说》，科学出版社，2003年版，第422页。

　　[3]萨孟武：《中国宪法新论》，三民书局(台北)，1978年版，第311页。

　　[4]谢明：《宪法实施初探》，载《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》，2008年第7期。

　　[5]周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社，2000年版，第350页。

　　[6]王磊著：《宪法的司法化》，北京：中国政法大学出版社，2000。

　　[7]《列宁全集》第12卷，人民出版社1987年版，第50页。

　　[8]专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题，而非专门机关又使它们不能集中时间和精力来专注于宪法监督工作。关于宪法实施监督机构的专门机关与非专门机关的职能探讨参见胡正昌《宪法文本与实现——宪法实施问题研究》，中国政法大学出版社2009年版，第140页。

　　[9][美]伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，三联书店1991年版，第14页。

　　[10]翟小波：《飘飘宪政香》，法律思想网，2004年11月11日。