试论行政化社会管理的困境

晴格格

　　论文摘要 本文以广州D街社会管理项目“金雁工程”为例，揭示当前政府以行政化方式——个人意志决策、指标化运行、追求政府名声进行社会管理，导致管理方式与社会管理价值理念出现错位，从而产生诸多弊端——社会管理稳定性低、表面高绩效实际低成效、忽视社会公平等，终将南辕北辙，以此提醒政府在社会管理中要反思和摆脱当前的行政化倾向。

　　论文关键词 政府社会管理 行政化 流动人口管理

　　一、问题的提出

　　2011年，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨会上发表讲话，强调将社会管理工作摆在更加突出的位置，这一论断更加深刻地体现了当前加强和创新社会管理的重要性和紧迫性。在中央的指示下，各级政府都在积极地做社会管理的摸索，但由于地方对社会管理的理念、方式认识模糊，在社会管理实践中常常遭遇困境。早在2006年，广州市D街道政府就率先推出了服务流动人口的社会管理项目“金雁工程”，引起广泛关注。D街政府借用以往行政管理中集中、高效的方式，本以为可以创造一个金雁模式的奇迹，未料工程在如火如荼地开展三年后由盛转衰。这不禁令人产生困惑，政府的行政化社会管理有着怎样的困境，政府在社会管理中究竟要扮演怎样的角色。本文以D街金雁工程为例，试图通过剖析D街政府在金雁工程中的管理行为，回答上述的问题。

　　二、文献回顾

　　本文使用的是狭义的社会管理概念，是指对社会公共事务中除政治统治事务和经济管理事务之外的事务的管理与治理，与政治管理、经济管理相对，所涉及的范围一般就是社会政策的作用领域。社会管理的理念是“以人为本”，即管理的目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，追求的是社会利益的最大化。

　　在这样的价值理念上，学者们从理论上各自提出了社会管理的一些看法，针对政府在社会管理中要扮演的角色也提出了各自的见解。在管理主体上，学者们认为，“社会管理”往往被置换为传统体制下的“政府管理社会”，但实际上，社会管理中要提倡治理，不能片面理解为单一的政府对社会的管理，要由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理一个社会，要形成政府、社会、市场的多元治理模式;在管理的支持机制上，学者则认为需要加强行政立法工作，没有健全多方位的监督机制，就很难追究基层行政人员的行政责任，就难以实现政府由“权力政府”向“责任政府”转变;另有学者认为需要建立有效的绩效考核指标体系，通过建立全面科学的绩效考评指标体系，引导政府更加注重社会管理;在管理的手段上，学者则认为政府要推进社会管理信息化建设，依托于信息化管理技术，发挥互联网在社会管理中的作用，实现静态管理向动态管理的转变。

　　综上所述，学者对于政府在社会管理中理论上的角色，可以概括为从有限政府向有效政府，从管制政府向服务政府，从权力政府向责任政府，从“强政府、大社会”向“好政府、强社会”转变。

　　相比之下，相关的实证研究就显得单薄了许多。当前主要是一些政治背景出身的学者或单位在对一种地方实践模式的标榜，即所选择的个案乃是作者所认可的社会管理案例，文章中是从正面去做描述与宣传，少有对社会管理中存在的问题的指出，也没有针对社会管理中的行政化问题进行过探讨，更缺乏对现有理论文献的回应。本文所选择的金雁工程，则是一个社会管理的反面案例，笔者从工程的困境出发，分析D街政府行政化社会管理的弊端。此外，笔者还将以工程所出现的行政化管理方式及其与结果的关系为基础，对政府社会管理的理论进行回应，为政府社会管理提出力所能及的建议。

　　三、研究方法

　　为了通过剖析D街政府在社会管理中的管理行为及其困境，笔者于2012年8-9月者前后7次到D街走访。期间除了对金雁工程的活动场所、宣传栏进行实地参访之外，笔者对D街道办事处副主任、文化站站长、1名普通员工、3名企业主、10位2008年之前来大东街的外来务工者进行了半结构式的深度访谈。调查过程中，笔者多是通过滚雪球方式寻找受访者，大部分透过私人关系介绍，受访者在访谈中比较自在，提供的信息也更真实。

　　此外，笔者还系统性地搜集了D街金雁工程的相关政府规章制度与新闻报道，并得到街道政府的一份2008年针对街道流动人口的调查数据的惠赠。

　　四、研究发现与分析

　　(一)案例介绍

　　D街是一个流动人口稠密的社区，占地仅1.02平方公里，登记在册流动人员有15927人，其中居住半年以上的有8000多人。在这样的人口背景下，D街道政府主动推出了社会管理项目——“金雁工程”(将流动人口美称为漂泊而来为广州镀金的鸿雁)。根据街道政府当时的提法，推出金雁工程是为了消除之前的户籍歧视，保障流动人口的住房、医疗、卫生、教育等权利，帮助他们适应与融入城市，可以说是为了满足他们生存和发展的基本需求。

　　由于之前没有社会管理的经验，为了有效管理金雁工程，D街政府依照以往行政管理的套路，成立金雁工程领导小组。小组由街道科级及以上级别的干部组成，由党工委书记担任组长，这体现了地方领导的高度重视。为了及时衡量工程开展的进度与效果，D街政府采用指标化的运行方式，对各个项目的开展进行了若干指标规定，使工程在预定的框架下依葫芦画瓢;此外，为了因此各方重视以标榜金雁模式，D街政府在媒体宣传方面下了很大功夫，使得金雁工程名声大噪。

　　在这种行政上的大力支持与规划下，工程从成立到2008年，由之前的“流动务工人员联谊会”、“金雁学校”、“金雁之家”三个项目扩张到18 项，涵盖权益维护、看病、租房、文化、娱乐等领域。其中，金雁学校单是在2007年就举办67次，参加流动人员6300人次，金雁公寓在2007年，成立了390套，服务将近1000名流动人员，工程进展顺利，成效喜人。

　　可是，强有力的政府支持不代表一定有长期有实效的结果。实地调查中，我们发现18个小项目中，金雁文学社、摄影书画社、义工协会从始至今因为场地和其他原因一直没有开展，换句话说，这18个项目里边，真正有举办过的就只有15项。就在虚实还未真正定论的时候，2009年开始，D街道政府的金雁工程开始缩水。以文化站举办的活动来看，2008年其举办活动有24项，其中对象涵盖流动人员的有8项，而2009年，其举办活动降为18项，涵盖流动人员的降为4项，2010-2011年也保持为4项;而纵观整个金雁工程宣传上的18个项目，截止到目前为止，政府方宣布停办的有6项，名存实亡的有6项，真正目前还在继续开展的只剩下6项，情况十分惨淡。

　　这种由盛转衰的结果，让我们不得不质疑政府在金雁工程管理中的管理行为，强有力的行政管理促成了金雁兴盛的三年，却没能促成长期有效的管理结果，这究竟是怎样一种困局，刚刚带上“服务型政府”帽子的D街，究竟为什么难以成为获得“有效政府”的称号，行政化方式的社会管理的困境究竟是怎么产生的。

　　(二)个人意愿的决策模式

　　前文提到，为了有效管理金雁工程，工程成立领导小组，依据行政管理上一把手负责制的传统，党工委H书记领导负责整个工程，包括运行方向和开展进度，这对工程来说，一方面提高了决策速度，有较高的动员整合能力，另一方面也提高了运行的不稳定性。

　　由于H书记对金雁工程有着极高的热情，大力宣扬要将服务流动人口落实到底。工程开展初期，面对当时街道人力、物力、财力紧张的局面，H书记认为要发挥主观能动性，主张资源要整合利用，将金雁工程的诸多项目活动安排在文化站，从现有干部队伍中安排街道副主任、文化站站长，出管中心和党政办公室兼任金雁工程项目开展的工作，从各部门的原有财政预算中每年挤出50万用于金雁工程等。另一方面，鉴于对流动人口文化娱乐需求的认识以及发扬志愿精神的需要，H主张在设立金雁文学社、金雁摄影书画社，充实流动人员的精神生活，同时成立金雁义工服务站，鼓励流动人员自我服务。

　　而事实上，H书记在信息不对称的情况下个人所做的决策，并没未能真正解决工程面临的困难。由于D街人口稠密，街道唯一的文化站，面向8万多本地居民就已经十分拥挤，加上与流动人员场地共享，使得资源更加抢手，金雁艺术团之类活动因此并没有获得足够的开展机会，用L站长的话来说，就是“我们一直怕来的人太多，挤不下”。而人力上和财政上由于注意力的转移，更是“使得很多日常工作受到不小的影响”。另一方面，一时兴办的文学社、摄影书画社、义工服务站，由于流动人员日常工作时间紧张，且生活水平处于较低层次，对于文化休闲的需求仍不明显，对实现自身志愿精神的认识仍未起步，导致这三个项目从一开始就因为需求少而未能开办。这真实反映了靠个人意愿的决策，一方面与现实容易脱轨，另一方面注意力有很高的不稳定性，使得管理项目存在较大的风险。

　　果然，2008年底，D街党工委换届，新书记上任，转变前任的工作重心，将更多的注意力放在常规工作上，使得本来就脆弱的金雁工程骤然暗淡，加剧了金雁工程衰落的速度，金雁模式就此渐渐消沉。

　　这种由盛转衰的社会管理结果，正是揭露了行政管理上的个人意志决策模式应用于社会管理上的弊端。在地方行政管理上，我国实行一把手负责制，这常常使得一把手在信息不对称的情况下做出非理性决策，而由于当前地方政府缺乏对一把手的监督机制，使得非理性决策常常放任运行，浪费大量资源;与此同时，地方政府领导班子的任期制，又加剧了政策与工作的不稳定性。这显然难以长期保障流动人口的工作与生活权益，难以满足社会管理的长期需要。

　　(三)指标化的运营过程

　　金雁工程属于开创性的服务管理项目，由于难以把握工程开展的效果，也为了让工程在政府可以把握的范围内发展，D街地方政府采用以往行政管理所熟悉的指标化运营方式，对于各项指标进行了非正式的规定，并以政治任务的形式落实，以保证项目在政府把握的预期框架下顺利开展。

　　以金雁公寓①的开展为例，工程开展前，“我们大概定位在1000人受众的规模”，从2007年起，政府大力动员和宣传金雁公寓，出租屋管理中心上门动员房东，一时间金雁公寓申报的数量节节攀升，到2007年底，已有390套金雁公寓住房，按照每套房居住不能超过3人的规定，大概受众1000人左右，即基本实现了政府预期目标。但这些公寓大部分租金较高，只有流动人口中的高级白领才能承担得起。由于政府已实现了目标，2008年开始注意力便不再投放于金雁公寓，公寓数量停滞不前。而对于D街15000左右的流动人口数量来说，390套是杯水车薪，且下层劳动者无法享受到这种服务，这无形中拉大了人群内部的差距，进一步影响了社会公平。

　　而在金雁工程的文化娱乐活动中，D街政府也用参与人数等指标来下规定，比如一场歌唱晚会要100名观众，一次卡拉OK大赛需要30个参赛选手。由于对数量存在风险认知，D街道政府倾向于与当地几家大型用工企业合作。如D街的F国际旅行社、Z广场物业管理公司;这些大型企业拥有上百号外来人力资源，政府通过动员企业管理者，间接动员员工参加，往往能起到显著而稳定的效果。可是，这种指标化的动员方式下，雇工较少的中小企业单位的外来员工就常常受到忽略，如访问到的H幼儿园和D餐厅。

　　“听是听过(金雁工程)，不过没有政府人员过来动员，自己也不知道有什么活动，从2006年到现在，也就只告诉过我2次活动，还都是自己问出来的。”

　　“政府没有宣传，更没有动员过参加这样的活动，如果有来动员，一定会鼓励大家参加;我自己也是外地人，在这里没参加过什么社区活动。”

　　实际上，大型企业内部培训、联谊活动相对完善，员工对社区服务的需求意愿并没有中小企业的员工强烈。在指标化压力与政府选择下，一方面大中型企业的员工对政府的任务动员越来越不乐意，另一方面小企业员工对政府的忽视他们日趋视为正常，对于政府服务工程丧失信心。

　　“我们领导会考虑到员工的成本，活动每次都会规定要来20到30人，有时候不是很乐意，也有一部分员工因为这个问题，不大愿意参加，觉得不太需要这些，觉得在完成任务。”

　　以上这种行政管理中的指标化逻辑，在社会管理中造成了指标与公平的落差，具体说就是政府以指标为目标，从而产生一切以指标优先，再兼顾公平的工作原则。由于社会管理，特别是社会服务，本身为有再次分配的社会福利性质，如果片面注重效率指标，将使得原本社会运作中产生的社会不公平再次深化，加剧矛盾，与社会管理的宗旨与原则背道而驰。

　　(四)树立模式的名声追求

　　前文提到，D街政府开展金雁工程，是为了树立一种社会管理模式。而所谓模式，一来是要有独特性，二来必须为外界所认可。金雁工程是否有独特性暂且不论，但单靠政府自吹自擂肯定不足以得到认可，必须有外来的肯定和支持。

　　基于这样的认识，D街政府在金雁工程开展未满1年之时，邀请了南方都市报、羊城晚报、广州日报等知名媒体进入报道，几家报纸或受暗示或主动均对项目进行了正面的宣传与报道，D政府的功劳在宣传中频频被提起，一时间金雁模式备受瞩目。

　　然而，媒体只是一个信息传递媒介，并不具备社会管理的专业评估特质，为了弥补这样的缺陷，D街道政府直接或简介邀请了一些具有专业性的政治团体来参访，如全国综治工作会议小组、省公安厅等，街道领导每次必积极出面接待，当然按照惯例，工作不出意外地受到了大力肯定，金雁模式的名声也进一步得到巩固。

　　可是，树立模式固然没错，正面形象宣传也可以理解，但工程的管理是否真的有实效，才是社会管理项目评估的真正意义所在。在实地调查中，笔者发现，这么一个试图标榜模式的项目，从始至终，并没有任何常规或非常规的专业方式来对其进行客观全面的评估，D街政府甚至认为“媒体都已经说得很明白了，不需要什么其他评估”。也就是说，政府对于这个工程的评估并没有真正在意，并认为媒体的宣传反映了工程的的效果，这一方面反映了对项目实效的忽视，另一方面也反映了政府对项目结果认识的模糊。受访的10位工作居住在D街的流动人员中，除了工作场所位于文化站附近的3位受访者听说过金雁工程并参加过至少一次，其余的七位有4位是没有听过，3位听过了却不曾参加，而这样的实际状况并不为政府所知所虑。

　　这前后一热一冷的对比，让我们不得不质疑政府这种树立模式的效果追求的合理性。带有政治色彩的正面宣传与评估，掩盖了那真实的社会管理状况，甚至这种半虚假的光鲜被政府自认为是现实的反映。追求正面宣传的做法，造成了虚与实之间的落差，而社会管理所要追求的是社会利益最大化，非D街政府形象最优化的虚。换句话说，这种一味追求名声的政府行为与逻辑，并不适合应用于社会管理之中，长期的虚实落差，终将挖空管理的群众根基，为社会管理的衰败埋下隐患。

　　(五)小结

　　从上述行政化社会管理的几个表现来看，不管是个人意志的决策模式，指标化运行，还是追求树立模式的名声追求，其大概都体现了这样的行动逻辑：以政府利益最大化为目的，在政府设计和预期的框架内进行管理。这样的逻辑，明显是属于行政管理或者说是政治管理的，在这样的逻辑要求下，一把手负责制、指标考核、形象宣传就变得非常必要。而社会管理则是另外一种逻辑，追求的是社会利益最大化，是社会公平，是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，在这种逻辑要求下，政府在社会管理的角色中应该是服务的、有效的、责任的，应该是与社会、市场共治这个社会的。

　　由于两种不同的价值理念下，有着完全不一样的管理方式要求，所以，如果用行政管理方式来进行社会管理，像D街政府采用的个人决策、指标运行、名声追求，就必然会产生实际管理行为与所追求的价值理念的错位，如个人意志决策所导致的不稳定与长期管理目标的错位，指标运行导致的所谓指标优先于公平追求的错位、树立模式的结果追求下的名声与实质的错位，也就是所谓的目标与手段不一致，这将使得管理的结果南辕北辙，使得社会管理失去社会基础，显得摇摇欲坠，一旦有外来的力量冲击了原有的管理模式，外来的主观力量，这个社会管理项目就必然溃败，如地方领导的换届带来的注意力转移。

　　五、总结与建议

　　前文提到，在中共中央的指示下，各级政府都在积极地做社会管理的摸索，但由于政府比较熟悉传统的行政管理，对社会管理的方式又认识模糊，没有共识，为了社会管理的表面绩效，地方常常照搬行政管理的方式来进行社会管理，也就是本文所提的行政化社会管理。如D街政府的金雁工程，这种管理方式常常在开始阶段表现出高效与活力，但由于管理方式与社会管理的价值理念产生错位，使得管理的过程与结果处于一个不稳定、流于表面化的状态，从而在兴盛不久之后走向衰败。

　　那么，政府在社会管理中究竟要扮演怎样的角色，才能走出行政化社会管理的困境，这又一次回到我们前言中提到的问题。基于D街政府行政化社会管理的困境研究，以及立足于当前我国的社会现状，笔者提出以下建议：

　　第一，确定社会管理目标。所谓行政化社会管理的困境，根源仍在于对社会管理的目标理解上有偏差，这种偏差容易导致管理方式上的犯错。确定社会管理目标应遵循三个原则：一是与社会公众需求相一致;二是塑造政府的良好形象;三是把抽象的目标概念具体化。如是，政府社会管理应以服务于社会、增进社会福利为核心，以建构和依托积极的社会关系为基础，以提高社会满意度和公民生活质量为标准，在塑造良好的政府形象的同时促进社会合作，从而提高行政本身的社会价值和社会效果。

　　第二，建立以政府为主体的社会各方面共同治理格局。实践证明，单一的政府管理与决策是有着诸多弊病的，而没有政府参与的社会管理却更是不可行的。当前我国社会组织还处在初步发展阶段，我们要立足当前，为政府为管理主体，发挥政府所掌握的信息与资源的优势，同时也要调动社会的积极性，发挥社会共同参与的力量，特别是在事关民生问题的社会管理领域，要逐渐扩大直接受众的参与决策与管理面，确立一个共同治理的格局;

　　第三，建立客观、立体的社会管理常规评估机制。实践证明，缺乏客观、立体的常规评估，政府的社会管理容易产生形式主义、名声主义，从而容易忽视社会管理的真实效果，甚至误导政府对社会管理真实效果的认识。只有建立客观、立体的社会管理常规评估机制，包括政府自评、社会受众评价以及第三方专业机构的评估，才能对政府的社会管理进行及时监督与反馈，从而避免误入歧途，走出社会管理的困境。