试析和谐社会语境下公安信访工作机制的发展和完善

晴格格

　　论文摘要 和谐社会语境下的公安信访工作应遵循和合、公正、高效、权威和理性的指导理念。面对目前公安信访工作法治化不足和缺乏长效性机制的缺陷，应以和谐观为指导，在宏观层面做到信访工作机制与法治建设同构，与相关法律制度和纠纷解决资源衔接，在微观层面进一步完善具体工作规范，力求建立科学有效的公安信访工作机制。

　　论文关键词 公安信访 和谐社会 法治

　　公安信访工作作为权利救济的一道防线，以回归群众路线、反对官僚作风的政治行动为指向，凸显了公安机关在人权保障、秩序维护、政治治理等方面的功能。在社会转型的关键历史时期，公安信访工作也随之处于建设和发展的关键时期。自2005年公安机关开展开门大接访行动以来，公安部门的信访工作取得了长足的发展。2009年，各省级公安机关领导共接待群众来访4811起，息诉率达96%;各地公安机关排查化解信访积案1.1万余起。然而，在实务先行、效果明显的背景下，我们不得不遗憾地发现，理论上的推进和阐释显得略为薄弱。本文拟选取和谐社会为语境，通过对信访与法治建设的关系、和谐观下信访工作机制理念的阐释，旨在对公安信访工作机制的发展和完善等问题进行论述，为建立有效、科学的公安信访制度提供理论依据。

　　一、和谐社会语境下的公安信访工作机制的指导理念

　　中共十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标，这一目标的提出引起了广泛关注。胡锦涛总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。因此，“和谐社会应当是一种和而不同的理性社会，能够全面回应多元价值诉求。现代和谐社会只能立于法治基础之上，并以公法为其脊梁，社会和谐与否直接取决于公法是否平衡。”公安信访工作应当以和谐社会的建构为背景，实现这一社会治理的总体目标。故此，应遵守以下指导理念：

　　(一)和合

　　和合思想来自中国传统文化，它把以“和”为核心的和睦、和善、和生、和处、和立、和达、和爱与以“合”为核心的合作、合好、融合等思想统一在“以和为贵”、“和而不同”等富有辩证性的命题中。和合观是建设和谐社会的重要文化思想资源。在公安信访工作上，和合观亦有重大意义。首先，它要求以大局观看待公安信访工作的价值，即以维护社会经济和政治的总体秩序为要旨，而非拘囿于一事一人;其次，在纠纷解决上尽可能运用协商、和解、调解等手段，以恢复秩序而非简单定争止纷为目的;最后，在信访工作中必须善于协调各方面利益关系，能够把握问题的实质，务求解决问题的长效性和彻底性。

　　(二)公正

　　和谐社会应当是公平社会。公安信访工作的运行必须具有公平性，才能成为有效和令人信服的权力救济机制。有学者指出，信访纠错具有一定的或然性缺陷。[2]但这可以通过科学设置信访工作机制来避免。避免信访结果的或然性，摆脱来自各方面的不当干扰和压力，其根本措施在于使信访工作机制具备实体结果和工作程序上的双重公正。

　　(三)高效

　　西方法谚云：迟来的正义是非正义。在和谐社会的秩序观中，效率是不可或缺的。这同样适用于公安信访工作。公安信访工作机制应具备高效、便捷的特征，便于民众使用，避免拖延不决，造成继发性上访。

　　(四)权威

　　公安信访工作机制的权威性应建立于公正执法的基础上，也应与科学的工作运行机制相匹配。公安信访的权威性应当包括：信访机构的独立性和信访处理结果的终局性。前者要求信访机构具备基本的独立办公场所、独立人员，尤其是要有独立办案的能力和空间;后者则要求信访结果的产生具备定纷止争的基本特点，不因外界因素被权力随意更改。

　　(五)理性

　　维持和谐需要理性。应科学看待信访事件及其后果。不简单将信访事件作为社会不安定因素或维稳对象。须知，和谐社会不在于没有矛盾，而是在于如何正确、妥善地化解矛盾。对于无理缠访者和群体上访，要注意不能以维稳等为由予以一概回绝或一概满足，仍应遵照法律及相关规定予以处理。

　　二、目前公安机关信访工作机制的主要缺陷

　　(一)公安信访工作的法治化不足

　　1.信访的制度性质不明，对法律权威构成冲击。在信访案件中，无责信访的情形很多，主要包括长期无法解决的死案、对政策不理解、信访人意愿与事实不符、超越公安管辖范围等，这些信访案件公安机关解决起来非常困难。很多案件本应当通过司法机关或者其它部门解决，之所以信访人缠访不已，与信访制度的价值定位和群众期待有关。信访的发展趋势应当是一种良性循环，作为利益诉求表达机制，信访是对法制框架下的权益救济途径的补充和发展，但绝不能作为后者的替代。

　　2.支撑公安信访制度的法律、法规较为粗疏。支撑公安信访制度的直接规范是《公安机关信访工作规定》(下简称《规定》)，这比起单纯依靠《信访条例》的时代已经有所进步。但该规定仍然显得较为粗疏。如在管辖上，信访应当是法律救济的补充，但如果当事人对公安机关某一项工作决定不服，既未提起诉讼，也未提起行政复议，但却提出信访申请，现有法律规定中并没有给予符合法制要求的解答，公安信访工作部门常常被迫接受这些案件。再如关于法规中指出的信访绩效考核制度，也没有明确规定考核方式尤其是符合法治要求的考核方式。而一些地方的“土政策”盲目以受访率高、缠访多等作为工作不力的标准，致使公安信访工作陷入尴尬。

　　3.过于依赖行政负责人的人治倾向。领导亲自接访督办即一把手接访是在公安信访工作中的一大亮点。从2007年1月开始，在公安网上开通了厅局长接访系统，逐月通报各省(区市)公安厅(局)一把手接访情况，河北、湖北、重庆、甘肃等公安厅、局按照公安部的做法，逐级逐月通报各市、县一把手接访情况。这一举措体现了对信访案件的重视，而且易于责任倒查。但这也带来了信访人对于行政领导接访的依赖，进而带来了对正规法律制度以及常规性信访工作的漠视，甚至为争取更高级别行政领导接访，而采用缠访、越级上访、集体冲击等过激方式，对法治建设形成了冲击。

　　(二)公安信访工作的长效机制不足

　　1.对信访工作的重视较为明显地依赖于政治话语的感召，有运动化特征。公安信访工作得以被重视值得欣慰。但重视的方式往往是出于政策部署，具有阶段性。这种阶段性也带来了运动化的趋势，信访有时成为解决纠纷的全能机制，有时则被闲置，接访率高既有可能成为执法为民的标志，也有可能成为工作不力的负面考核。这些都致使信访工作难以成为常规性、长效性的权利救济机制。

　　2.公安信访机构的职责权限能力有待明确。首先，公安信访机构的独立性尚不完全。在很多基层公安机关，信访部门往往与其它部门合而为一。民警一人多职。这使得信访机构的办公资源受到很大制约，办公人员的专注程度下降。其次，信访机构职责也有待明确。在《规定》中，信访部门的主要职责是传达、交办、督促、审核等，但在实际工作中，信访部门承担了大量的实体性工作，如对纠纷的调查、劝导等。而信访机构这一“包打天下”的职责特征，使得信访问题的解决成为该部门自己的事情，既不能与行政执法本身较好衔接，也往往不能形成有效的问责体系，从而影响长效性。

　　3.追责和考核制度的科学性有待提高。目前，各级党委政府大多建立了信访工作领导责任制和考核制。对较大规模的连续上访以致影响社会稳定和正常工作秩序的，要追究领导责任，并视情节轻重进行处理。客观而言，这种信访工作领导体制在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下很多地方也许会采取违规甚至违法的手段抑制上访。特别是国家召开重要会议、举办重大活动等时期，公安机关往往提前对重点信访人员进行管控。这不但不能增加信访制度的长效性，反而容易使其失去群众应有的信任。究其原因，与考核制度的僵硬和粗暴相关。

　　三、以和谐观完善公安信访工作机制的建议

　　(一)以和谐社会的基本理念指导公安信访工作机制

　　从宏观层面，公安信访工作机制的完善应做到：

　　1.公安信访工作应与法治社会的建设同构。公安信访工作的开展不能冲击法治化解纷框架，不应在公安信访工作过多强调领导者个人的作用，正确处理领导者参与信访与常规性信访工作的关系。

　　2.完善公安信访工作规范。在维持公安信访工作民主参与、民情传递、公权监督等政治功能的同时，建立完善的公安信访工作规范，尤其是程序性规范，使之成为具有稳定性、可预期性、普适性的长效解纷机制。

　　3.与其它法律制度有效衔接。应当注意增进公安信访工作与行政诉讼、行政复议等其它行政救济的衔接，使之既有区别又有联系，共同促进纠纷解决。信访制度应当是司法制度和行政执法的有效补充，而不能置于其前。

　　4.建设大信访格局以有效解决纠纷。应当有序整合社会资源，促进人民调解、行政救济、民间和解等有效机制的介入，构建符合法制理念的“大信访”机制;廓清信访部门的职责，尤其是上下级信访部门之关系，使之分别具有独立的权限和受案范围，避免权威上移，权责不清。

　　(二)完善公安信访工作的具体工作规范

　　从微观层面，和谐社会语境下的公安信访工作机制应当做到：

　　1.明确公安信访工作的指导思想和基本原则，树立依法解决和处理信访问题的观念。应建立信访案件源头预防与排查的有效机制;对信访补偿秉持法制和理性原则，以法律和政策为依据，摆脱随意性和“怕麻烦”心理;局长接待日等措施应是日常接访工作的有效补充，不能因之强调信访的“人治”色彩;严格辨明公安信访工作的管辖范围;淡化运动式的信访工作开展机制，信访应保持其稳定性、长效性。

　　2.规范并落实信访机构和职能部门的职责和任务。应明确信访工作部门尤其是基层公安机关中信访部门的专门性和独立性，规定其办案不受干扰。同时，改变信访机构“包打天下”的格局，赋予信访机构改进工作建议权、处分建议权等职权，工作职能由对信访案件的办理向督办、问责的方向转变。

　　3.建立长效机制，以执法过错责任为核心强化执法监督。建立信访事项的责任认定和过错追究制度;进一步完善办理和查处信访事项的考核制度，理性分析信访产生的原因和解决的方法，不单纯以信访数量和次数为考核指标;建立重点信访问题的专案专办和督办制度，但要注意，此种监督机制应当是常规性机制的补充，不能以督办代常规解决，尤其是专案专办，一定要继续遵循法律和政策的基本要求，不能随意突破，急于求成。