试析反垄断法中的宽恕制度

晴格格

　　论文摘要：中国出台的《反垄断法》中出现了很多亮点，其中之一是学习了美国，日本，欧盟等国家，出现了有关宽恕制度的条文。但是，我国的法条中对此的规定过于笼统，抽象，没有具体的有关实施标准，应用步骤等详细规定，这对我国《反垄断法》的充分实施产生了阻碍。本文将借鉴国外一些国家法律中有关宽恕制度的规定，通过对几个国家相关制度的比较，进而探求我国宽恕制度规定中一些可以改进的地方。

　　论文关键词：宽恕制度 反垄断 卡特尔

　　一、宽恕制度的起源与作用

　　宽恕制度是指反垄断执法机构对涉案卡特尔展开调查之前或之后，违法当事人主动向主管机构报告，提供相应信息或证据，持续，全面地配合调查以及符合法定条件时，法律全部或部分豁免处罚的制度。

　　OECD于2002年发表了题为《核心卡特尔的性质和损害及在国家竞争法的范围内抵制的报告》，认为核心卡特尔是各种反竞争行为中最为有害的。仅有严厉的处罚制度尚不足够，卡特尔具有隐蔽性，如没有有效的证据对卡特尔加以披露，执法机关也只能对核心卡特尔望洋兴叹。由此，产生了当今各国均采纳的宽恕制度，为了让执法机关更易获得证据，该制度规定可以让对举报者的惩罚减免或者减轻，以此来引诱那些违法者互相揭露对方罪行。宽恕制度的理论基础在于经济学中的“囚徒困境”，每个垄断协议的参与者都担心被其他参与者出卖，而且他们也都希望自己能获得减轻或者免除处罚，这对于犯法的人来说是很有诱惑力的。因此，那些参与者就愿意主动向有关部门揭发卡特尔，或者提供相应的证据资料。可见，宽恕制度对于提高司法效率，及时发现卡特尔行为并予以制止等方面是有很大功效的。

　　二、各个国家对宽恕制度的不同规定正因为宽恕制度的如此大作用，各国都在自己的相关法律中规定了有关条文，除美国在1978年开始实行宽恕制度，并于1993年8月10日修改颁布了《公司宽恕政策》外，日本、欧盟、加拿大、韩国、巴西等过均采纳了此制度，然而每个国家也都因各自情况不同具体的细节也不尽相同。下面我们就来比较一下美国，欧盟，日本关于该制度的不同规定。

　　(一)美国美国从1978年开始实行宽恕政策。该政策的A款规定了调查程序开始前的宽恕。公司在调查开始前报告违法行为并满足一下六个条件，该公司将被给予宽恕：(1)公司报告违法行为时，司法部反托拉斯局还没有从其他途径获知有关违法行为的信息。(2)公司必须快速有效地停止参与报告的违法行为。(3)公司必须坦白地全面地报告其所从事的违法行为，并在反托拉斯局的整个调查过程中提供全面，持续和完全的合作。(4)对违法行为的承认确实是公司的行为而非单个经理或职员所作的单独的承认。(5)如果可能，公司必须赔偿受害方的损失。(6)公司没有强迫其他方参与违法行为并且很明显该公司不是违法行为的领导者或者发起者。B款规定了宽恕的替代要求，在此种情况下，申请人必须满足第一种情况下第2到第5个条件，并满足另外三个条件：(1)公司是第一个自首的并就举报的行为符合宽恕政策。(2)反垄断局，在申请人自首时，尚未掌握足以证实指控所需要的证据。(3)考虑到违法行为的性质、承认的公司在其中的作用以及承认的时间，反托拉斯局准予宽恕不会造成其他经营者的不公平的。

　　(二)欧盟欧盟于1996年即采纳宽恕制度，欧盟明确规定宽恕制度不豁免申请人的民事赔偿责任。欧盟也对第一个坦白的企业适用自动的宽恕政策，只要其符合四个条件：(1)不存在相关行业的调查;(2)坦白的组织立即终止其卡特尔行为;(3)该企业未恐吓其他组织参与卡特尔;(4)申请人同意在调查和指控中给予持续的合作。欧盟委员会规定：第一个提供重大附加价值证据的企业见面30%—50%，第二个提供重大附加价值证据的企业减免20%—30%，随后提供重大附加价值的企业，减免不超过20%.(三)日本日本对于在案件调查过程中态度较好，积极配合的，可以减少其罚款数额，对于态度消极，情节恶劣的企业可以加重处罚。《禁止垄断法》第7条规定，在符合下列条件的情况下，公正交易委员会不命令该事业者缴纳罚款：(1)根据公正交易委员会规则，在从事违法行为的事业者中，单独最先向公正交易委员会特出违法行为相关事实的报告及资料。(2)在调查开始日以后没有从事违法行为。在第8款，针对第二个，第三个向公正交易委员会提交违法行为相关事实报告和资料，并且在调查开始日以后没有从事违法行为的事业者，分别确定了不同程度的减免。

　　三、我国《反垄断法》对宽恕制度的规定

　　我国《反垄断法》第四十六条第二款规定“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。”

　　本款规定了宽恕制度的构成要件：(1)经营者主动向反垄断执法机构报告。报告的主体是参与垄断协议的经营者，作为企业的成员，如经理或有权代表企业的职员，其报告行为应当认为是企业的报告行为，报告也必须是主动的，对于报告的形式，法律没有提及。(2)必须是向反垄断执法机构报告。也就是说通过媒体等途径透露相关信息不构成本条规定的报告。(3)报告的内容是达成垄断协议的有关情况，包括垄断协议的发起人和参与者，具体的协议内容及报告者在垄断协议中的地位和作用等。当然仅仅报告达成垄断协议的有关情况并不能获得宽恕，还必须提供重要证据，没有报告达成垄断协议的有关情况而是仅仅提供重要证据的也不符合本条要求，不能获得宽恕。这样的规定对报告的经营者提出了较高的要求，也反应了立法者对于经营者坦白的程度有着很高的要求。只有这样才能获得一定的减免或者免除。

　　虽然立法者对经营者坦白的程度要求很高，宽恕制度作为反垄断法上的一种极具自身特色的制度，在反卡特尔协议上贡献之大也毋庸置疑，然而我国的法律中仅仅用一款对其作出了原则的规定，对条文中“重要证据”的认定，“酌情减轻或者免除处罚”的具体规定等等立法者都没有做出统一而详细的规定，由此可以看出，粗线条立法使得反垄断执法机构在反垄断执法活动中拥有了较大的自由裁量权。这一方面加大了宽恕制度适用过程中的人为因素，降低了宽恕制度的透明程度，另一方面，又使申请人难以判断到底怎么样才算符合宽恕制度的标准，无法做出正确的选择。影响到申请人举报的积极性。长此以往，这会使得这么一条有巨大潜力的条文变得形同虚设，没有威慑力。因此，对其改革完善在所难免。

　　四、完善我国宽恕制度的几个方面(一)明确宽恕制度可免的责任类型当企业的行为符合适用宽恕制度的前提要求时，可以免除其刑事责任，民事责任还是行政责任，这点需要首先明确。因为如果法律规定不清，那么在适用上会出现各个案子不同情况，这会严重影响到宽恕制度的具体落实。

　　我们可以像美国、加拿大那样可免刑事制裁，也可像欧共体，英国，德国，法国那样主要免除和减轻行政罚款，当然也可以寻求自己的途径。笔者认为我们对于刑事责任一定不能免除，因为刑法的作用就是对于那些犯罪者给予最严厉的制裁，如果说民事责任还不足以威吓那些对犯罪行为蠢蠢欲动的分子的话，就只有刑事责任才可能拒他们于违法行为之外。虽然宽恕制度设立的目的就是要以免除一部分的处罚为饵来诱使告密者的出现，但如果连刑事责任都包括在内的话势必会减弱刑法的威慑力，促使更多的人犯罪。而对于民事责任，因为反垄断法的立法目的之一就是保护消费者利益，如果犯罪者对消费者或者其它经营者已经造成了损害，那么就必须要为他的行为买单，如果可以免民事责任就不能实现反垄断法关于保护消费者利益，社会利益的目的。综上，笔者认为宽恕制度只能适用于免除或减轻行政责任。

　　(二)分不同情况适用各国的司法实践表明反垄断法的宽恕制度有严格的适用条件，如果不符合条件绝对不能获得宽恕，当然不同的条件下，宽恕的幅度也有所不同。比如说欧盟，其对于第一，第二，第三个坦白的企业减免的幅度不同，幅度越大就越对企业有吸引力，也就越有利于让违法企业尽快向相关执法机构坦白，而且更也容易引起各个违法者之间的猜疑，可以高效得实施宽恕制度。日本，韩国也都采取了这种办法，笔者认为我国也应该借鉴此方法，因为如果每一个告密的人不管先后都减免相同幅度的话，会容易让更多的企业采取坐等观色的情况，而每个申请人极力追求的都是尽可能的少冒风险，多获利益，但在宽恕制度的待遇没有差别或者差别不大的情况下，第一个告发者就承担着巨大的风险，但却得不到更大的利益。长此以往，必然会形成观望的态度，只有等到违法者发现时机不对了，情况不妙了，才跑去执法机构坦白，这种行为并非宽恕制度所希望的。笔者认为如果我们也可以采用有梯度的减免方法，这就可以使企业尽快得去坦白，甚至可以规定最后的坦白的一些企业不能减免责任，那么企业与企业间就会争先恐后得去举报，执法机构也可以尽快得到全面，详细的线索与情报。

　　(三)保密性的规定宽恕制度的保密性，是指有关机构对申请给予从宽处理的卡特尔成员的身份和违法情况负有一定的保密义务，非依法律规定或该申请人的同意，不得擅自向外界披露。在通常情况下，申请人在提出宽恕申请后，除了担心自己的宽恕申请能否采纳，自己的行为能否被宽恕之外，更重要的是担心那些“同伙”会否应此而打击报复，或是遭到同行的排斥挤压，这些对申请者的威胁应该是肯定的而且也是巨大的，相比之下，是否因此获得宽恕则要看执法者的决定，或然性更高，这就出现了弊大于利的假象，容易阻碍那些愿意适用宽恕制度，又害怕报复的申请者。另外，申请者还需担心私人反垄断损害赔偿诉讼原告的起诉、索赔等等。因此为了免除卡特尔成员的这些后顾之忧，鼓励其大胆提出宽恕申请，反垄断执法机构就应站出来，为向其提供有利证据，线索的申请人保密。不仅对申请者的身份保密，也应对申请者所构成的违法行为保密，以防他人利用此信息乘机打击报复申请者。在当今世界，我们可以在很多国家看到保密性条款的影子。例如美国的有关制度就要求，宽恕申请人的身份及其违法信息，未经提供信息者同意，不得向包括与美国签有合作协议的外国竞争执法当局在内的他国反垄断执法机构披露。因此，笔者认为我国的宽恕制度也应尽快将对申请者的保密性规定写入反垄断法中，这对该项制度的实施有着举足轻重的作用。将对申请者的保密性规定写入反垄断法中，这对该项制度的实施有着举足轻重的作用。的宽恕制度也应尽快将对申请者的保密性规定写入反垄断法中，这对该项制度的实施有着举足轻重的作用。将对申请者的保密性规定写入反垄断法中，这对该项制度的实施有着举足轻重的作用。