论小选举区制与1946年国民大会代表选举

晴格格

　　论文关键词：五五宪草 小选举区制 代表选举 直接民权 一党专政

　　论文摘要：1936年国民政府公布的“五五宪草”中规定1946年国民大会代表的选举方式为小选举区制。这种选举方式是实现孙中山“直接民权”构想中的必要步骤；符合世界选举制度发展趋势；而且经过了严密的立法程序，故而有其合理性。但是，此种选举方式却可能导致一党专政，而对本已是一党政体的国民党来说，结果是更加强化了国民党的一党专政，从而引起其它党派的强烈不满，导致政府合法性危机加深，并且引起了革命战争，最终使国民党政权垮台。

　　大选区与小选区制度是民主国家实行选举通常采用的两种方式。为了使中央议会代表地方利益，也为了选举过程分工进行，任何国家都要划分若干选区。所谓小选举区制，就是每一选区选出一名代表；每选区选出数名者为大选举区制。1936年5月5日，南京国民政府宣布了《中华民国宪法草案》，即“五五宪草”，其中第三章二十七条规定了国民大会代表选举的方式是“每县市及其同等区域各选出代表一人”，由此可知，1946年国民大会代表选举实行的是小选举区制。小选举区制在当时的历史环境中有其合理性，但也有危害性，本文旨在通过对1946年国民大会代表选举实行小选举区制的合理性与危害性的全面论述，为后人提供一些教训与借鉴。
　　一、小选举区制选举国大代表的合理性
　　小选举区制选举国大代表在当时的历史环境中有其合理性，这种合理性主要体现在以下三个方面：
　　(一)它是实现孙中山“直接民权”这一伟大构想中的必要步骤
　　孙中山先生是一位真诚的民主主义者，他为了克服和避免西方国家在实行民主政治过程中演变出的种种流弊，实现真正的人民主权，设计了“直接民权”的方案。
　　所谓直接民权，就是选举、罢免、创制、复决四权。孙中山认为“民有选举官吏之权，民有罢免之权，民有创制法案之权，民有复决之权”，“方得谓纯粹之民国也”。那么，“直接民权”如何行使?为此，孙中山设计了三个程序：军法时期，约法时期，宪政时期。具体步骤是：“第一为破坏时期。拟在此时期内施行军法。第二为过渡时期。拟在此时期内施行约法，建设地方自治，促进民权发达，……全国平定之后六年，各县已达完全自治者，皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法。第三，为建设完成时期。拟在此时期始，施行宪政。此时一县之自治团体，当实行直接民权。人民对本县之政治，当有普通选举之权，创制之权，复决之权，罢官之权，而对于一国政治除选举权之外，其余之同等权，则托付于国民大会之代表以行之。”
　　由上述内容可以看出，孙中山实行直接民权是在第三时期分两级进行：

在地方是在县一级实现直接民权；在中央一级则由各县选举一人组织国民大会行使间接的“直接民权”。然而，要实现由各县选举一人组织国民大会这一设想，代表选举就必须采用小选举区制，因为只有采用小选举区制才能使每个选区选举一个代表。因此，作为继承孙中山衣钵的国民党政府在“五五宪草”中最终确立了采用小选举区制选举1946年国民大会代表，以便实现孙中山的“直接民权”思想。
　　总之，从国民大会的方案中可以发现，孙中山这一设计的最终目的是使人民能够通过国民大会实现“直接民权”，因此，通过小选举区制选出代表组成国民大会就成为人民实现其“直接民权”的必要步骤。
　　(二)它符合世界选举制度发展趋势
　　许多西方主要国家在开始实行民主选举时都采用了小选举区制，后来有的国家采用大选举区制；但是，小选举区制的优点使其依然保留。因此，1946年国大代表选举开始采用小选举区制是符合世界选举制度发展趋势的。
　　首先；当时许多西方主要国家采用了小选举区制。在一战时英、法两国下院选举都采用小选举区制。英国在1918年的新选举法之下，各郡市的选举仍为小选举区制，只是大学选举区有的实行大选举区制，法国自1919年至1927年曾经采用大选举区制；但在1927年又恢复了小选举区制。美国众议院议员的选举向来都是小选举区制。德国“采一人一区之小选举区制，凡为选举区396。”鉴于以上情况，1946年国大代表选举采用小选举区制，有利于吸取西方主要国家实行小选举区制的经验，也符合世界选举制度的发展趋势。
　　其次，小选举区制的优点使其在西方主要国家长期存在。主张小选举区制者的理论认为小选举区制有两种优点：①能使选民对于希望当选者的才力较易判断，如果选举区过大，则希望当选者较多，选民因而不易判断；②能使本区选民，对于本区选民较易加以监视与监督，因为本区既然只有一个代表，该代表对于本区选民的委托，便不易把责任推卸给其他代表。因此，虽然有些国家在一战后实行了大选举区制，但小选举区制依然存在，如前面提到的英法。中国实行民主选举的时间较短，人民的选举意识比较淡薄，选举应力求简单易行，因此，采用小选举区制选举国大代表在当时是比较合适的。

　　总之，根据以上情况，在中国选举制度尚不完善的情况下，先行操作简便的小选举区制选举国大代表，等到将来条件许可的情况下，再行大选举区制，或者某种更完善的选举制度，这是符合世界选举制度发展趋势的，也是比较合理的。
　　(三)它经过了严密的立法程序
　　采用小选举区制选举国大代表经过了严密的立法程序，显见其合理性，这主要体现在“五五宪草”的制定过程上。
　　首先，由立法院确立宪法起草程序与各项原则。立法院接受宪法起草任务后，便决定成立宪法起草委员会，孙科自兼委员长。每周开会一次，委员长主持，必须有全体委员过半数出席才能开议，出席委员过半数同意，才能议决。议决起草程序后，又议决分4组研究原则，国大代表选举归第三组研究。经过讨论议定后，在关于国民大会的原则中确立了1946年国大代表选举采用小选举区制——“国民大会由每县或其同等区域选举一人组织之。”

　　其次，发表宪法草案初稿及修正。议定原则后开始起草宪法。孙科召集初稿起草人草成中华民国宪法草案初稿(主稿人初步草案)，当宪法草案起草委员会讨论通过此宪法草案初稿后，随即公开发表，即中华民国宪法草案初稿，征求意见。此稿对代表选举原则略有改动：“每县市及其同等区域选举一人县市同等区域以法律定之”。初稿发表后，孙科指派36人为审查委员，审查结果提交全体审查委员会议讨论，
定为《中华民国宪法草案初稿审查修正案》。全案“内容诸多修正，较前更有进步”。此案中对代表选举又有改动：“每县市及其同等区域选出代表一人”。
　　最后，议决、修正、宣布宪法草案。宪法草案审查修正案公布后，立法院将宪法草案审查修正案提出讨论，拟具新草案，经过立法院三读后通过，即《中华民国宪法草案》。此草案通过后，国民党中央审查修正完毕后，立法院三读通过，由国民政府于1936年5月5日明令宣布，即“五五宪草”。规定了国民大会代表选举的方式是“每县、市及其同等区域，各选出代表一人。”至此，最终确立了1946年国大代表选举方式为小选举区制。
　　二、小选举区制选举国大代表的危害性
　　采用小选举区制选举1946年国大代表有合理性，但也有危害性，其危害性主要体现在以下三个方面：
　　(一)这种小选举区制对于代表分配不太公平。因为划分选举区，都必须依照行政区域为界。如英国的县市，法国的郡，日本的府县。国民政府时期也是县与市。采用小选举区制，有时会造成选举区域的居民人口数远远不能达到一定的比例标准，也不得不许其选出一名代表。1946年国大代表选举是每县市及同等区域选出代表一人，众所周知，中国的县市大小、人口有的相差极大，甚至数十倍，但同样都只能选一名国大代表。因此，“人民之选举者，同是一票。而价值及相倍徙，其不平莫甚焉。”
　　(二)运动作弊比较容易。小选举区制由于人口较少，有选举权者相对较少，运动作弊就比较容易。在国大代表选举中出现的很多舞弊行为与此有关。
　　(三)可能导致一党专政。小选举区制的实行对本已是一党政体的国民党来说，结果是强化了其一党专政，从而引起其它党派的强烈不满，导致政府合法性危机加深，并且引起了革命战争，最终使国民党政权垮台。
　　首先从学理上分析这个问题。西方一般民主国家在实行小选举区制的过程中发现，各个选民，在实际上因其所属的党籍不同，选举机会仍然不平等。因为在实行小选举区制的时候，计算中选的方法是多数选举制，所谓多数选举制，是指各选区应出的议员(代表)名额，为各该选区内得票比较最多的政党完全占取。换句话说，在多数选举制之下，各选举区的代表权，完全属于各该选举区域内的多数党。凡采用小选举区制者，自然都是多数选举制，因为各选区既然只能选出一人，那么当选人员自然只能属于得票过半数或得票比较最多之人——即多数党。所以，一个政党如果获得了多数票便当选，其它政党虽然也获得了一定量的选票，但无济于事，这些选票全部成为废票。这样选举使有些选民感到不公平，同是一票，价值却不一样，造成形式上平等的选举权实际上却不平等。“以多数压少数，既为立宪政治之大忌。”不管是多数压少数，还是少数压多数，主要的问题是将国家中多数党外的其它党派或无党派部分人士拒之于政界之外，而不能参政议政。这个弊端会使部分人“怠视公务，而减杀其爱国之热诚，否则郁积其不平之气，久而必泄，遂生革命之祸。二者必居其一于是。”
　　其次，从实际情况看，当时国民党是执政党，是第一大党。共产党处于地下状态，其它党派被宣布为非法，实际上是一党专政。共产党和其它党派的成员因为“非法”丧失了选举资格，无法成为国大代表，实行小选举区制，无疑是国民党的代表最多。从实际选举结果看，国民党代表占80％多。这样代表全国人民意愿的国民大会就为国民党一手把持，因此小选举区制的使用会更加强化本来已是一党专政的国民党政权。但引起其它政党的不满，国民党政权合法性产生危机，并且引起了革命战争，国民党政权最终垮台。
　　三、小结
　　现代的选举离不开政党的参与。因为在一个民族国家中，有效的政党具备的首要功能就是：“代表互为冲突的利益，动员选民参加政治选举，并给民主政府赋予合法性。”¨但是一党制和多党制实行小选举区制的过程却是极为不同的。在前者，执政党直接或问接控制着候选人的产生；在后者，候选人原则上自由产生，数量不限，所有政党的候选人都由选民根据其偏好投票选择获得多数选票的获胜。因此，一党专制因排斥其它政党的参与或存在而丧失其合法性。所以，一个政权想要保持自己统治的合法性，只有允许其它党派通过选举参与其政权。虽然西方国家的两党制或多党制不一定是最好的政治，也不一定适合于每一个国家，但“如果能够让多个不同的政党相互制衡，并通过公平竞争产生政府，那么整个国家就可能从‘偏’走向‘正’。现代西方的政治实践表明，在相互认同，容许共存的基本文化前提下，多党和平竞争的自由民主秩序是可以实现的。公正的实现最终不是通过对政党的禁止，而恰恰是通过允许各类党派的自由与全面之发展。”因此，对1946年国民大会代表选举实行小选举区制的利弊分析，会给后人提供很好的教训。