简论我国农村土地产权关系变迁:基于两权分离理论的解释

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  内容提要　我国土地产权关系经历了从农户统一占有土地使用权与所有权，到集体经济组织非对称地占有土地使用权与所有权，再到农户占有土地使用权与国家占有土地所有权的变迁历程。在土地国家公有制框架内，频繁地探索与调整土地使用权与所有权的关系及其权利内容，其基本规律和成功经验是农户至少应独立自由地直接占有土地使用权。
　　关键词　土地产权关系　所有权　使用权
　　作为一种最原始、最基础的生产要素之一，土地产权关系一直是一个敏感的政治问题和关键的经济问题。作为一个农业大国，我国历次改朝换代式的革命几乎无一例外地与土地产权密切相关，一个朝代内的历次重大经济发展莫不是从土地产权关系变革开始的。
　　我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等关于土地产权的规定沿用了“两权分离”的理论观点，国家或集体占有土地所有权，表现为对土地的控制、处理、转让、收益征缴与分配等方面，农户占有土地使用权，表现为对土地的承包经营权。我国现行的土地产权制度是通过土地改革和农业合作化运动而逐步建立起来的，在不同形成过程和阶段尽管有不同特点，但始终遵循土地国有的基本目标和原则，不断地调整土地使用权与所有权的产权关系及其权利内容。
　　从1949年至今，我国农村土地产权关系改革的基本历程是，从土地私有制到公有制，并不断提高土地所有权的公有层次，直至实质上的国家公有，土地使用权经历了集中与再分散的过程。按照两权分离理论，本文将我国土地产权关系变迁解释为三个典型模式：土地农户私有制、土地集体公有制、家庭联产承包责任制，并在此基础上分析土地产权关系变革的基本规律和成功经验。
　　一、土地农户私有制：地使用权与所有权统一
　　1949年前，我国农村实行的是封建土地私有制，土地所有权与使用权在地主与农户(佃农)之间分离。地主(包括富农)保留土地所有权，将土地使用权分解成小单元(即分割成小块)，租佃给无地或少地的农户耕种，并收取封建地租。在封建土地私有制下，占农村人口不到10％的地主(包括富农)占有农村70％-80％土地，而占农村人口90％以上的贫农(包括中农)却只有20％-30％的土地。这表明，1949年以前，农村绝大部分土地的所有权与使用权在地主与农户之间完全分离，只有少部分土地的所有权与使用权在农户统一。
　　新中国成立后，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，党和政府领导全国农民开展了彻底的土地改革运动。依靠国家机器，通过专政方式，没收和征收了地主(包括富农)的全部土地，建立了以“耕者有其田”为特征的土地农户(农民)私有制，使农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权与所有权在农户(农民)成为统一整体。通过这种革命式的土地改革，农村经济得到了迅速发展。
　　以土地使用权与所有权统一为本质内容的土地农户私有制，与革命的基本目标是一致的，可以说兑现了“革命诺言”，但与国家建设和发展目标及前苏联模式是不一致的。
　　二、土地集体公有制：土地使用权与所有权部分分离
　　1953-1978年，我国建立并实行了农村土地集体公有制。在这种土地产权关系中，国家利用农村集体经济组织模糊的经济性质和政治地位，并以农村集体经济组织为轴心，灵活而频繁地调整土地使用权与所有权之间的关系。一方面，根据公有制发展目标的需要，国家与农村集体经济组织之间不断地划分土地所有权权利内容，并充分利用农村集体经济组织模糊的政治地位，完成实质上的土地所有权国有化；另一方面，依据公有制暴露的现实问题，农村集体经济组织与农户之间不断地划分土地使用权权利内容，并充分利用农村集体经济组织模糊的经济性质，完成实质上的土地使用权集体化。其中，“农村集体经济组织模糊的政治地位”主要表现为，在集体经济组织：生产队(村、组)的领导者任免、所辖范围界定、政治诉求等体现政治权利方面，基层政府机构(如县或乡镇政府)具有绝对的主导权。这就导致土地集体所有权在集体组织与基层政府的博弈过程中逐步实质上国有化；“农村集体经济组织模糊的经济性质”主要表现为，集体经济组织，在土地的管理、规划、监督等问题上很大程度地代表基础政府机构，而在土地的使用、生产、经营等体现经济权利方面，又与农民(农户)争夺决策权和控制权。这就导致土地使用权在集体组织与农民(农户)的博弈过程中逐步集体化。因此，农村集体经济组织模糊的政治地位和经济性质，以及基层政府机构、集体经济组织、农民(农户)的相互博弈，最终形成农村集体经济组织占有土地使用权并与国家分享土地所有权的农村土地集体公有制。
　　从土地所有权与使用权在农村集体经济组织统一的状况和程度，这时期内，农村土地产权关系出现了三个典型阶段：
　　第一阶段(1953-1957年)，土地合作化：土地所有权与使用权统一与集体化。
　　1952年，全国开展了农业生产合作化运动，从成立农业生产互助组，到成立初级农业生产合作社，再到成立高级农业生产合作社，土地农户私有制逐步转变为土地集体公有制。
　　农业生产互助组，是在土地和其他生产资料私有制的前提下，以自愿互利为原则形成的农民集体劳动组织。在农业生产互助组中，土地和其他生产资料的所有权仍属于农户(农民)私有，但土地和其他生产资料的使用权开始部分或全部集中到农业生产互助组织。农业生产互助组织开始对土地和其他生产资料实行统一调配，统一使用。由此可见，我国农村土地产权关系从私有制转向公有制首先是从土地使用权开始的。
　　从1953年开始，农业生产互助组之间逐步联合起来，成立初级农业生产合作社。在初级农业生产合作社，实行土地和其他生产资料的所有权入股，集体劳动、统一经营，以按劳分配与按股分红相结合的方式分配农业收入。这样，土地所有权被分解成两种形态：物质形态和价值形态，物质形态的土地所有权被集中并归属于初级农业生产合作社，而农户私人仅仅占有价值形态的土地所有权，表现为对集体经济组织拥有部分股权；同时，土地使用权在更大范围且更为完全地被集中到集体经济组织——初级农业生产合作社。由此可见，土地使用权与所有权在初级农业生产合作社实现了实质上的统一，从而为土地产权关系的进一步公有化变革做好了准备从1955年夏季以后，在初级社基础上成立了高级农业生产合作社。高级农业生产合作社取代初级农业生产合作社，实现了土地和其他生产资料的所有权和使用权在更高级别上和更大范围内公有化，同时，从根本上排除了农户私人占有价值形态的土地所有权，即对集体经济组织所拥有的股权。至此，农户(农民)的土地和其它生产资料被无偿而彻底地转归高级农业生产合作社集体所有。高级农业生产合作社推行土地统一经营和农业收入按劳分配，排除了初级农业生产合作社中私有化成分：按股分配。这样，农村土地的使用权
与所有权在高级农业生产合作社实现了实质上和名义上的高度统一，农村土地集体公有制完全取代了农村土地农户私有制。
　　第二阶段(1958-1961年)，土地人民公社化：土地使用权与所有权统一与国有化
　　当高级农业生产合作社建立起来不久，从1958年下半年开始，我国农村又掀起了合并高级社(即高级农业生产合作社)办大社(即人民公社)的人民公社化运动，实行土地等基本生产资料人民公社公有制。
　　从土地高级农业生产合作社公有制到土地人民公社公有制，一方面，在土地所有权和使用权统一的前提下，实现了土地产权主体从高级农业生产合作社到人民公社的转变，另一方面，实现了土地使用权与所有权在更大范围内统一调整，从而向国家直接统一(或集中)土地所有权与使用权迈进了一大步。如果说高级农业生产合作社还具有集体经济性质，政治地位还不明显，那么人民公社就是完整意义上的国家政权机构，具有明确的政治地位。由此可见，人民公社是农村土地国有化的标志。
　　实践很快证明，土地使用权与所有权统一并国有化的人民公社公有制脱离了当时我国农村生产的实际情况，农民“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，其结果严重挫伤了农户(农民)的积极性，使农村社会生产力的发展遭到严重的破坏和阻碍。
　　第三阶段(1962-1978年)，土地使用权与所有权非对称统一与实质国有化
　　为了解决人民公社制度下，土地使用权与所有权高度集中统一所导致的系列现实问题，1960年11月3日，《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出了建立“三级所有，队为基础”的制度，开始在土地国有化制度内部调整土地所有权与使用权的结构和关系，形成土地所有权和使用权非对称统一的产权结构与制度，如图1所示。
　　在“三级所有，队为基础”的制度下，土地使用权由人民公社所有转变为人民公社、生产大队、生产队三级所有，主要归生产队所有，表现为生产队增加了对土地用途与使用方式的选择与决定权，而土地所有权由人民公社所有转变为人民公社、生产大队、生产队三级所有，但主要归人民公社所有，表现为农村基层政府组织所拥有的土地收益分配权增加。农村中，土地所有权和使用权在人民公社、生产大队、生产队三级政府组织中不对称的集中统一，较高层次的集体组织拥有更多的土地所有权，而占有更少的土地使用权，相反，较低层次的集体组织拥有更多的土地使用权，而占有更少的土地所有权，最终形成国家政府内部不同政权机构(即村集体与上级政府)之间关于土地的所有权与使用权分离。由此可见，这种农村土地集体公有制实质是土地国家公有制，是农村基层政府组织(如人民公社、生产大队、生产队)之间关于土地所有权与使用权的结构与关系调整的结果。
　　在最初的几年内，“三级所有，队为基础”的土地产权制度在加强农业基础建设，加快工业化进程，巩固公有制等方面起到了促进作用，但其种种弊端也随之逐渐暴露出来。在土地名义集体所有并由集体统一经营，农民共同劳动的情况下，土地所有权主体与土地使用权主体之间的权力、利益和责任难以明确界定，农民之间的劳动分工存在着不合理性，以及更严重的平均主义、“大锅饭”思想渐渐滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，导致农业生产长期处于缓慢发展的状态。
　　三、家庭联产承包责任制：土地使用权与所有权完全分离
　　1978年十一届三中全会后，农村开始全面推行以家庭联产承包责任制为主要内容的土地产权制度改革。
　　在以家庭联产承包责任制为基础的土地产权关系中，农户拥有土地经营使用权，国家拥有土地所有权，集体经济组织代表国家行使土地所有权。家庭联产承包责任制，尽管还存在使用权期限，如30年、50年承包期，但剥夺或极大地削弱了集体经济组织(如生产大队、生产队)对土地的使用权，将土地使用权归还于农户，明确了农民以户为单位独立经营、自负盈亏；同时，家庭联产承包责任制实质上实现了，土地所有权在国家政府机构之间的重新分配，国家高层机构和土地职能部门(如国土资源管理局)占有土地所有权，拥有土地支配权，制定土地政策，承担土地监管职责，而生产(大)队等集体经济组织(或基层政府机构)代表国家行使土地所有权，负责具体的土地承包租赁职责，表现为以合同形式集体明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留。因此，家庭联产承包责任制，剥夺了集体经济组织(或基层政府机构)对土地的使用权，明确了农户对土地的使用权，限制了集体经济组织(或基层政府机构)对土地的所有权，强化了国家对土地的所有权。
　　以家庭联产承包责任制为主要特色的农村土地产权制度改革，实质是在名义上坚持土地集体所有制，实则坚持国家所有制的前提下，实现土地使用权与所有权的再次分离，但改变了近30年来(1949-1978年)土地使用权与所有权集中统一、高度国有化的改革与变迁趋势，从而成为农村土地产权关系改革的新开端。由此可见，一种新趋势的土地产权改革又是从土地使用权改革开始的。
　　在家庭联产承包责任制下，作为一个相对独立的土地经营使用权主体，农户不仅拥有集体(或国家)土地的使用权，而且更多地拥有土地的部分收益权。这成为激发农户生产积极性的主要动力。实践证明，这种制度在消除平均主义、体现按劳分配原则、调动农民生产积极性等方面，发挥了巨大的作用，极大地促进了我国农村经济的快速发展。但是，以家庭联产承包责任制为主要内容的土地集体(或国家)公有制不可能从根本上有效地造就真正意义上的土地流转机制，既使再度延长土地使用权，明确土地使用权可买卖，也是如此。因此，家庭联产承包责任制不可能是我国农村土地产权制度变革的终极目标。
　　四、结束语
　　纵观我国农村土地产权关系改革与变迁历程，实质性的土地所有权变化有两次，即1949—1953年的土地农户私有制和1953年到目前的土地集体(国家)公有制。在土地公有制框架内，土地使用权变化却较为频繁，经历了分散、集中、再分散的变迁过程，其中，每次土地使用权的分散在很大程度上满足了当时农村经济发展的需要，并产生了很好的效果，而且改革没有给社会和经济发展带来大的风险。因此，我国土地产权制度的变迁基本上是沿着满足经济发展的方向不断对土地使用权状况进行调整的过程。如同国有资产使用权制度改革一样，土地使用权的调整，能够有效地发挥土地产权在经济运行中的作用。
　　土地所有权与使用权集中统一却是短暂的。在土地农户私有制中，土地使用权与所有权短暂统一是因为建立全民(集体)公有制的政治需要，而非经济需要，国家利用互助组、初级和高级农业生产合作社模糊的经济性质和政治地位，在较短时间内巧妙而快速地用农村土地集体公有制完全取代了农村土地农户私有制，应该说，农户统一占有土地使用权和所有权的优势和缺点在新中国的政治体制和经济体制中还没有完全表现出来，需要新的试点、观察与总结。然而，在土地人民公社公有制中，土地使用权与所有权短暂集中统一却是因为其导致的现实问题而被迫终止的，是一种与农村实际不相符合的土地产权制度。
　　从土地所有权与使用权分离的探索过程看，农户至少独立自由地直接占有土地使用权是土地产权制度的基本规律和成功经验。无论是土地私有制，还是土地公有制，剥夺或限制农户拥有土地使用权都是不成功的，如“三级所有，队为基础”的土地产权制度。以家庭联产承包责任制为主要基础的土地产权制度，虽然符合农户直接占有土地使用权的基本规律，但土地所有权与使用权分离，成为农业规模经济和土地交易的障碍。因此，农村土地产权制度改革的基本方向是，在家庭联产承包责任制基础上，逐步探索农户统一占有土地所有权与使用权的制度，即坚持农户独立自由地占有土地使用权，扩大农户的土地所有权(即占有土地直接产权)，探索国家占有土地所有权的权利内容以及执行方式和途径(即占有土地间接产权)，从而实现土地自由高效的流转和交易，促进土地资源在市场经济条件下的优化配置，力图达到土地资源配置的帕累托最优。
　　注释：
　　①关于“两权”有两种观点，一种观点认为，是指所有权与使用权；另一种观点认为，是指法人财产权与终极所有权。前一种观点在我国较为流行，本文也始终沿用前一种观点。
　　②参见高慧琼、吴群、温修春：《我国集体土地产权制度沿革及其评析》，《农村经济》2005年第7期。
　　③关于“土地集体所有”，主流观点一般认为，村(组)、生产(大)队、公社等集体组织所有的土地产权内容是“土地所有权”，而不是“土地使用权”。然而，不难观察发现，村(组)、生产(大)队、公社等集体土地产权所有者只有决定与选择土地用途与使用(耕作)方式的权利，而土地收益分配、转让与交易等是更高级别的国家政府机构，甚至是中央政府的权利。因此，笔者认为，村(组)、生产(大)队、公社等集体组织所有的是“土地使用权”，而不是“土地所有权”。
　　④在商品经济条件下，土地等财产，结合股份制度、债券制度、货币制度等，可以表现为物质形态和价值形态，不仅这两种形态的所有者可以是不同的主体，而且这两种形态可以分离，甚至可以采用不同的运动方式。参见李全伦：《论金融市场中的产权“异化”》，《商业经济与管理》2002年第8期。
　　⑤需要指出的是，这时的人民公社、生产大队、生产队等组织已完全不同于互助组、初级和高级农业生产合作社，已被高度政权化，是国家在农村的基层政权机构。
　　⑥跳出所有权与使用权分离的产权逻辑，构成一种新的双层土地产权关系，即国家(政府)和农户(农民)依据其投入的相对优势要素：公共环境(社会劳动)和农业经营管理才能(个体劳动)，而分别占有土地的间接产权和直接产权，明确国家(政府)与农户(农民)对土地产权的共有关系，界定土地直接产权与间接产权的内容及其行使方式。参见李全伦：《土地直接产权与间接产权：一种新农村土地产权关系》，《中国土地科学》2007年第1期。
　　参考文献：
　　①钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版。
　　②叶剑平等：《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社2000年版。
　　③高慧琼等：《我国集体土地产权制度沿革及其评析》，《农村经济》2005年第7期。
　　④宋玉波：《从制度创新理论看集体土地产权制度建设》，《中国土地科学》2004年第3期。
　　⑤曲福田：《农地产权制度变迁的绩效分析——对转型期中国农地制度多样化创新的解释》，《中国农村观察》2003年第2期。
　　⑥蔡阳、池泽新：《试论完善我国农村土地产权制度的主导原则与基本思路》，《江西农业大学学报(社会科学版)》2003年第3期。
　　⑦张士云、江激宇：《关于农村土地产权制度的思考》，《农业与农村》2003年第2期。
　　⑧王万茂、钱忠好：《关于中国农村土地制度的产权经济思考——兼论我国农村土地的复合所有制》，《资源开发与市场》1997年第6期。
　　⑨肖方扬：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》1999年第4期