我国税收政策的转轨分析

紫霞小仙子

      内容提要：“总体税收增长，结构有增有减”，或者说，保持税收收入较快增长，是长期以来我们坚持的税改政策，并事实上已上升为一种改革理念。新一轮税改实质上是一种“结构性减税”，并对这一理念提出了挑战。以此为契机，我们的税改政策理念应发生根本转变，正本清源，由长期以来因各种因素而被迫形成的“偏轨”转到促进经济社会发展的正确轨道上来。

　　关键词：税收政策 税改理念 增税 结构性减税

　　税制改革与税收政策调整历来是一对难舍难分的“孪生兄弟”，增税与减税往往是税制改革的关键问题与落脚点，也是税制改革的鲜明特色，成为各方关注与争论的焦点。党的十六届三中全会提出“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税制改革”的新一轮税制改革方针，虽然未明确提到减税与增税的问题，但“在保持税收收入稳定增长的基础上，对税制进行有增有减的结构调整”的提法，是上一届政府就已经明确了的，也是当前关于新一轮税改总体方针的主流观点，成为多年来我们进行税制改革的一种理念。事实上，新一轮税改已对这一理念提出了挑战，或者说，为我们提供了转变这一传统理念的契机。
　　一、“总体税收增长，结构有增有减”：一种模糊不清的“万金油”政策
　　首先，对总体税收增长的含义，可以有多种理解。从计算方法看，可以是税收绝对规模的增长，也可以是税收相对增长速度的增长；从对比指标来看，可以有很多作为税收增长参照系的指标，如销售额、利润、投资额、物价等，而最常用的是经济增长。因此，“总体税收增长”的含义至少有以下 3种：一是税收收入总规模比上年增长；二是当年税收收入的增长速度高于上年税收收入的增长速度；三是税收收入增长速度同步于或高于经济增长速度，即宏观税负水平的提高。
　　而所谓“结构有增有减”，是一种结构性增税或减税政策调整，既不是全面的增税，也非全面的减税，而是既增税又有减税。显而易见，“结构有增有减”的含义可以有两种理解：一是以增税为主伴随适当的减税，可谓之为“结构性增税”，简称“增税”；二是以减税为主伴随适当的增税，可谓之为“结构性减税”，简称“减税”。
　　由此可见，“总体税收增长”与“结构有增有减”都是模糊不清的概念，如果不加以准确界定，这两条原则可以说是“万金油”，适用于任何时期的税制改革，是没有多少意义的。
　　目前，对“总体税收增长”见诸文字的解释是：“保持税收收入与经济同步增长或略快于经济增长，提高税收收入占国内生产总值(GDP)的比重”。由此推论，与我国“总体税收增长”方针相对应的将是一种“结构性增税”政策。除非税制结构以较富弹性的累进税制为主，同时微观层面的经济效益大幅度提高，但这不符合我国的实际情况，此其一。其二，按照“拉弗曲线”原理，降低税率不一定带来税收收入的减少，甚至可能带来税收收入的增加。但这一原理的前提是现有税率过高，而且是就长期趋势而言的。就短期而言，减税一般会带来税收收入的减少。
　　现在的问题是，“结构性增税”以及经典的“总体税收增长，结构有增有减”是否与新一轮税改相适应呢?由以下的分析可看出，二者其实是不再适应了。
　　二、结构性减税：新一轮税制改革的特征与核心
　　党的十六届三中全会《决定》明确的新一轮税改内容，尽管其中有一些增税因素，但总体而言减税的色彩更浓，具有明显的减税效应，并且力度相当大。据有关专家估算，就改革方案算账，大约要减少税收收入5000亿元左右。我们认为，这一估算是不过分的，具体分析如下：
　　1.增值税由生产型转为消费型，会缩小税基，在保持现行税率基本不变的情况下，会使税收收入减少。考虑到财政承受能力，增值税转型采取分步实施，首先将设备投资纳入抵扣范围，俟条件成熟再将房屋、建筑物等其他新增固定资产全部纳入抵扣范围。就对财政的影响而言，2003年的设备工具器具购置投资为12682亿元，考虑到目前投资出现的较快增长，如果以25%的平均增长率计算，2004年的设备工具器具购置约为15200亿元，排除增值税小规模纳税人和非增值税纳税人的设备工具器具购置(约占总投资的50%)，转型对增值税收入的影响应该在1300亿元左右。除此以外，还应考虑增值税转型对城建税、教育费附加以及所得税的影响。综合以上因素，目前的增值税转型方案在2004年共影响税收约1400亿元左右。随着新增设备工具器具投资的越来越大，对税收的影响也会越来越大。
　　有鉴于此，作为增值税转型的第一步，目前仅在东北地区的装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业等六大行业试点，而且只允许抵扣当期新增机器设备所含进项税金。即便如此，经过测算，此项改革也要影响中央与地方财政150亿元左右。
　　2.统一内外资企业所得税制度的基本内容包括适当降低税率、规范税前扣除、扩大税基、整顿和减少税收优惠等。经过这些改革，内资企业的税收负担会有所降低，而外资企业的税收负担会有所提高，但提高很少，绝大部分优惠政策还会有宽免期。由于内资企业贡献的所得税在所得税总额中的比重远大于外资企业，企业所得税改革的减税效应也十分明显。据统计，内资企业所得税占所得税总额的比例2000年是81%，2001年是80%，2002年是76%。据此粗略估计，由于降低税率会减少收入300—500亿元。
　　3.农村税费改革的宗旨，就在于减轻农民负担。改革的内容，一是除烟叶外，全面取消农业特产税；二是从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税，有条件的地区可率先免征农业税。目前，很多地区已相继宣布自2004年1月1日起免征农业税。在加快改革的情况下，这一改革大约会减税600亿元左右。从长期来看，农业税制改革的方向是逐步用现代税制替代传统的农业税制。从表面看，单一的农业税制被多环节、多税种的现代税制取代，似乎农业税负增加了。但我国对农业实行轻税的政策不会改变，同时，现代税制下的起征点和免征额等措施也会将相当多的农业和农民收入排斥在纳税范围之外。可以预料，一体化税制下的农业税负也是一种降低趋势。
　　4.出口退税制度改革，从平均退税率从15%降低到12%来看，似乎是一项增税调整。但从“新账不欠”看，实际的退税额只会增加不会减少。同时，到2003年底，全国累计欠退税款已达到3000多亿元，根据“老账要还”的原则，这会相应减少财政收入。
　　5.个人所得税的改革既有增税的内容，也有减税的内容。增税主要是进一步规范和拓宽税基、统一和规范减免税优惠。减税的内容则有两点：一是统一和规范费用扣除标准，适当提高扣除标准，并改变“一刀切”的做法，适当考虑个人的生活负担情况；二是调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率。至于由分类税制改为综合与分类相结合的税制，本身很难讲是增税还是减税，但结合税率级距和税负水平的调整，也可视为是一种减税效应。由此可见，个人所得税改革的主调也是减税，尽管其减税的色彩不像其他税种那样鲜明。
　　6.开征统一规范的物业税，核心内容是将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税合并，开征统一规范的物业税，相应取消土地使用费以及在房地产开发建设环节征收的一些税收和名目繁多的有关收费。其中也是既有增税的内容，也有减税的内容。增税主要是征税范围扩大到农村，统一按评估价值征税(相当于市场价值的一定比例，如六七成)，以及不再按租金、余值或土地面积征税等。减税的内容主要是清理收费，取消不合理、不合法的收费，除按受益原则保留一部分有偿服务、经营性收费和少量必要的行政事业性收费外，将属于地价的收费归入地价，中，把一部分具有税收性质的收费转为税收。可见，尽管从总的时期看，物业税改革不一定使房地产的税费负担水平降低，但它使房地产税费的征收环节后移，由开发建设、交易环节一次承担改为由拥有使用房地产的单位和个人在拥有期间分期承担，改革初期将带来房地产税费的明显减少。
　　除此以外，还有一些其他税种的改革，对财政收入的影响有增有减，这里不做具体分析。
　　综合上述分析，改革增值税、企业所得税和统一城乡税制，大约会减收2000—2500亿元，占 2003年税收收入的10%～15%；如果再加上偿还欠出口退税款、农村税费改革等其他改革，则约减收5000，5500亿元，占2003年税收收入的25%—27%。可见，此次税改的减收力度是相当大的。很明显，这是一种结构性减税政策。对此，我们无需讳言。

　　三、由此引发的思考：该是改变以保收入为改革前提的时候了
　　长期以来，提高“两个比重”是我们为之奋斗的目标，对此，我们已耳熟能详，并有意或无意地将其贯穿于历次税制改革中，导致很多改革囿于对财政收入的影响而夭折或打了折扣，保持税收收入的较快增长事实上成了各项税制改革的前提条件。以这次“结构性减税”为转折点，我们的税改政策理念应发生根本转变，正本清源，由长期以来因各种主客观因素而被迫形成的“偏轨”转到促进经济社会发展的正确轨道上来。
　　上述判断，主要基于以下几点思考：
　　(一)我国目前的宏观税负水平已有较大提高，追求目标应转变为维持宏观税负的基本稳定
　　考察我国改革开发以来宏观税负的运行轨迹，总体上呈现出“V”字形：自1978年实施以放权让利为核心的改革开放以来，其基本走势是下滑，直至1992年到达谷底；自1993年以后的基本走势则是逐渐走高，并于1999年超过1978年的水平，此后每年以近乎1个百分点的速度稳步提高，2003年上升到了17.5%。为了便于比较，我们将1985年后的税收增长趋势显示如图1。
　　从图1看出，1986—1993年的税收年均增长率仅为1.38%；而从1993年后税收增长开始高于经济增长，1993—2003年的年均增长率高达14.51%，其中1993年高达48%，2001—2002年都在 20%以上。不管我们对于税收的这种持续快速增长做出何种解释，我国的宏观税负与10年前相比，已发生了重大变化，这是不容争辩的事实。