促进就业的税收政策调整思路

紫霞小仙子

         关键词：就业　　税收　　优惠政策
　　经济结构调整、产业升级换代、国有企业改革和建立现代企业制度、中国融入全球经济一体化带来经济快速增长的同时，也带来了不可忽视的就业难题。解决就业问题已成为我国政治、经济发展的一项长期战略。近年来，我国实施的促进新增劳动力就业、下岗职工再就业、农村剩余劳动力转移等税收政策发挥了积极的调控作用，但也存在与我国就业长期战略不相适应的问题。本文在介绍国外促进就业税收政策的同时，总结出几点为我所用的宝贵经验，并提出我国促进就业税收政策的总体构想。
　　一、促进就业的税收政策国际借鉴
　　（一）实施低税负，鼓励社会创造更多的就业岗位
　　在处理税收的收入效应和替代效应问题上，欧美等许多发达国家自20世纪80年代以来就一直从事着轻税的税制改革，它们通过实施减税让利给纳税人，鼓励社会创办更多的企业，吸纳更多的就业人员，直到现在这种减税风潮仍余波未尽。如2000年以来OECD 多数成员国实施了减税的税收政策，2003年就有16个国家总体税率出现下降。欧盟有15个国家降低了个人所得税的最高税率，其中还有12个国家降低了主要税种企业所得税的税率。
　　（二）实施差别税率，扶持发展中小企业，鼓励全民创业
　　中小企业作为活跃市场的基本力量，吸纳了社会上大多数就业人员，成为就业主阵地。在美国，2000多万家中小企业占全国企业总数的98.8％，创造了全国50％以上的国内生产总值，提供的就业机会占到了服务业的60％，制造业50％和工业的70％，产品的出口额也占到总出口额的30％。在日本，企业总数的99％是中小企业，中小企业的从业人员占总从业人员数的78％，产值占GDP的比例达到50％以上。在欧盟，中小企业的数量已占到了99.82％，创造的就业机会和产值也分别达到了70％ 和55％，中小企业被誉为“创造就业岗位的机器”。
　　为了鼓励发展中小企业，越来越多的国家开始推行差别税率：一是在所得税上根据纳税人的效益规模或者企业规模实施不同的税率，规模大的适用高税率，规模小的适用低税率或者零税率；二是实施所得税的累进税率，对企业利润水平低的实施较低的税率；三是规定起征点，对所得税或者流转税规定起征点，在起征点以下的不征税；四是在流转税方面按企业的规模实行差别税率，规模小的实行较低的税率。
　　（三）促进第三产业的发展
　　在国民经济结构变动和发展过程中，各国税收政策调整取向比较注重发展包括通讯、金融、咨询、旅游等行业在内的第三产业和基础设施建设。进入20世纪90年代，西欧各国伴随着结构调整，就业结构发生了明显变化，第三产业成为劳动力就业的主力产业。瑞士、丹麦、比利时第三产业的就业比重达70％左右。西班牙原来的失业率较高，90年代中期之后，通过积极发展第三产业，就业领域得到进一步拓宽，每年创造的就业岗位近300万个，大大缓解了就业压力。
　　（四）给予农业和农产品一定的优惠政策
　　国际上一些国家的通行做法是在农业政策上体现对农业和从事农业生产的农场主和产业工人的税收照顾。如欧洲大部分国家对农产品征收的增值税实行低税率，意大利按4％ 征税，法国对食品按7％征税，荷兰对谷物按6％的低档税率征税；法国对于年纳税收入在一定金额以下的农业纳税人，规定其可以自行选择缴纳增值税或是免于缴纳增值税。大多数国家将农业所得并到经营所得，如美国将农业所得归入经营所得，日本将农业所得归入营业所得；美国允许农业生产者个人和农业企业在计算应纳税所得时选择现金收付记账法，防止因为赊销过多而影响农业生产者的资金流动性。
　　（五）对安置就业人员的企业实行税收特惠
　　对安置就业人员的企业实行税收特惠，支持社会闲散人员创办企业，支持企业组织社会闲散人员就业。如美国联邦属地波多黎各1998年在《波多黎各税收优惠法》及其修改法中就规定：对安置社会待业人员就业，符合一定条件的企业及项目，可由PRIDCO认定为核心首创工业项目，被认定为该项目的公司其所得税税率即降为0或2％。并且对其实现的利润用于再投资的部分，全部给予免税。为了不至于影响企业雇员规模，法国政府把创造就业机会与减免企业缴纳的社会保险金挂钩，规定保证就业岗位的企业可免缴其相当于最低工资标准1.1倍的职工家庭补贴保险费；对以实行非全日工作来保证就业岗位的企业，给予免缴半日工30％医疗保险费的奖励；对新办的企业，特别是由失业人员创办的企业，实行减免社会保险费的优惠政策。
　　（六）降低纳税人的奉行成本
　　西方国家对纳税人奉行成本非常重视。如法国税务当局规定，年交易额在50万法郎以下的纳税人适用核定征收方式，年交易额在50万～300万法郎之间的纳税人按简化的据实征收方法；对小企业在营业的前4年不是故意偷逃税的漏税行为，可减轻税收处罚并给予支付的时间；对小企业的税务检查时间最长不得超过3个月，否则企业的纳税义务将自动得到免除。俄罗斯政府2001年制定了减少行政对企业干预的一揽子法案，包括简化企业登记注册手续、减少经济活动的许可证种类、减少对企业的各类检查等。英国2004年起提高了企业年度审计的起点，使更多中小企业免于年度审计。
　　（七）给予城市化建设一定的财力支持，促进老工业区的改造
　　国外政府在城市化建设过程中都给予了灵活多样的财政税收支持。如法国为扶持老工业区发展，设立了地区开发奖金、特别基金、工业现代化基金等多种形式以支持资源型地区的发展；另外还通过对行业税、劳工税、不动产转让税、公司税、所得税等税收不同程度和时间的优惠吸引外来企业进入老工业区；为促进资源型城市的发展，日本通过地域振兴整顿公团，对进入产煤地域的企业设有长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资等优惠，另外减免地方税，减收额的80％由国家补贴。
　　（八）促进多种就业模式发展，大力推广非正规就业和弹性就业
　　近10 年来，各国的就业方式呈多样化发展趋势，灵活就业的比重不断上升，出现了非全日制就业、短期就业、季节性就业、家庭就业、派遣就业、远程就业、自营就业、临时就业等多种就业形式，这些灵活就业方式还得到承认和保护。欧盟明确规定，非全日制雇员与全日制雇员如从事同样的工作应得到同样的小时工资，并在病假、生育工资、职业年金等方面获得平等待遇。英国、日本等国从事非全日制工作的从业人员占全部从业人员的比重，1999年分别达到23％ 和22.2％。灵活就业扩大了就业空间，提供了大量的就业岗位，为一些就业困难群体提供了就业机会。
　　（九）为弱势群体就业提供优惠保障
　　一是对就业困难群体提供职业培训和就业指导。美国政府规定，应对严重缺乏就业能力并失去工作的青年提供培训，改善他们的就业能力。英国政府持续实施“青年培训计划”，对16岁左右的中等毕业生和青年进行职业培训。二是实施特殊措施帮助残疾人就业。西方许多国家实行按比例安置残疾人就业政策，规定企事业单位和政府机关雇佣残疾人的比例应占雇佣总人数的1.5％～2％。国际劳工组织有关公约规定，残疾人享有就业训练、帮助就业、保持工作和获得保障的权利。三是有些国家通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。
　　在国外众多的劳动力专项补贴的建议中，多数主张对非熟练劳动力减征社会保障税，并按照企业吸收劳动力的数量给予补贴，如根据劳动力密集程度的增加，而相应降低其公司所得税等。还有一种主张是使投资免税期或其他对投资的税收鼓励措施随资本－劳动力比率的变动而相应增减，以促使劳动力与资本的比率相对提高。菲律宾曾规定，如企业的直接劳动力成本增加，达到出口收入的25％时，可自应税所得中增列一笔专项扣除。
　　二、促进就业的税收政策调整思路
　　作为经济杠杆的税收政策，在促进就业方面起到了举足轻重的作用。随着国民经济的快速发展，新情况、新问题、新矛盾的不断产生，对税收职能作用的发挥提出了新的要求，建立一套适合我国国情的就业税收优惠政策，已成为当务之急。本文认为，现行就业税收优惠政策的制定应充分体现新一轮税制改革的总体思路，按照市场经济发展的要求建立健全兼顾公平和效率的长效机制。具体建议如下：
　　（一）调整和完善现行税收政策，直接鼓励增加就业岗位
　　目前，政府应按照促进就业与实现经济增长的战略要求对现有的政策措施进行梳理，在此基础上，笔者认为直接鼓励增加就业岗位的税收优惠可从以下两方面考虑：
　　1.调整和完善现行税收优惠政策。
　　近期，就业税收优惠政策偏重于解决下岗失业人员的再就业问题，对于诸如大学生自主创业和其他新增劳动力中的自谋职业者、被征用土地的农民和农村富余劳动力的就业等问题的解决力度不足。笔者认为，制定政策应从市场经济条件下的宏观大局考虑，首先，对凡吸纳下岗失业人员的企业，不分所有制、行业和产业，都应给予相应的税收减免优惠。对现实中大量下岗失业人员的非全日制就业、临时性就业、季节性就业等灵活就业形式，也应给予税收减免优惠，以体现税收对各种就业形式的支持；其次，取消新办企业和现有企业在适用税收政策上的区别与比例限制，统一适用条件，最大限度创造再就业岗位，提高再就业比例。具体政策建议如下：
　　（1）扩大优惠政策的适用对象。凡从事创业的行为均给予税收优惠。目前，我国的富余劳动力主要集中于16周岁以上的初高中毕业生、大学毕业生、失地农民和农闲富余农民、城镇下岗或分流失业人员、退伍复员军人、“两劳”人员、“四残”人员等。对以上人员在从事个体经营或创办企业时，应给予一定期限的免税或减税的直接支持，使其积累一定的经济实力，提高他们的市场竞争力；对个体工商户的月销售额（或营业额）在起征点以下的，不仅免征增值税（或营业税），还应当免征个人所得税，这有利于提高下岗失业人员自主创业的资本积累能力，同时也便于税收征管。
　　（2）扩大优惠政策的适用范围，由新办企业扩大到所有吸纳下岗失业人员的企业，给予各类不同性质企业以同等待遇。随着第三产业的发展，各种投资主体、多种经济形式逐渐成长与壮大，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。因而，国家应不分企业经济类型、不分行政区域、不分产业类别（除国家限制发展的产业外），一律给予安置或吸纳失业人员的企业以同等的税收优惠待遇。
　　（3）给予安置下岗失业人员就业的企业适当的税收优惠。为了鼓励更多的社会经济力量提供就业岗位，不断吸收下岗失业人员就业，税收要根据企业吸收下岗失业人员数额的多少给予企业一定期限和一定数量的免征和减征优惠，让这些企业得到的实惠大于和绝对大于因吸收非熟练的新工人造成的损失。
　　（4）对劳动密集型的企业和项目应给予税收优惠。为鼓励社会力量创办更多地劳动密集型企业和从事劳动密集型的生产经营项目，国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例确定其是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，并根据该比例所反映的劳动密集程度确定税收优惠的程度。
　　（5）对劳动工资低的企业应给予税收优惠。企业吸收弱智低能人员就业和到环境差的地区经营必然会出现低效率问题，而这些企业投资者要实现相对的高效益，也必然会用低工资成本来弥补。对低劳动工资企业实施税收优惠并非鼓励企业压低职工工资，而是鼓励企业多层次、多方位地吸收下岗失业人员就业。具体税收优惠政策，可以采取人均工资定额扣除办法，即凡是企业职工人均工资低于一定标准的，企业可按该标准从税前补充提取工资费用，而对进入成本的工资大于实发工资的部分，可作为企业留利，以此来增强企业的实力，提高企业吸收弱势群体就业和到边远地区经营的积极性。