国库集中支付制度中存在的“逆向选择”问题研究

紫霞小仙子

       摘　要：为了提高财政资金的有效性，国库集中支付制度应运而生。该制度在实施过程中取得了一定的成效，但在实践中也存在着一些财务问题。从博弈角度对这些问题进行分析，有利于我们找到针对国库集中支付制度中“逆向选择”的对策与建议。

　　关键词：国库集中支付制度；逆向选择；对策建议

　　一、国库集中支付制度取得了一定成效
　　长期以来，我国没有明确的国库机构，中国人民银行承担国库会计职能，与西方国家的国库职能相比，我国的工作重心在银行部门，而西方国家的工作重心在政府部门。中国传统的公共财政框架的基本特征是：一个高度集权的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。从20 世纪80 年代以来，中国财政改革的重心一直集中在财政体制方面，到20 世纪90 年代中期实施分税制财政体制以后，财政体制的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政管理框架对国库功能方面的影响却愈加严重，用官方文件对国库体系过度分散化及其后果的描述是：“重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。”原来的财政拨付制度是财政部门按下达的预算将资金从国库拨付到一级预算单位，一级预算单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位根据预算确定的用途购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。资金尚未支付之前，就形成了国库外资金的沉淀，正是由于这种沉淀降低了财政资金的使用效率。为了改变这一现象，国库集中支付制度应运而生。
　　国库集中支付即国库单一账户制度，是指财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，所有财政支出均通过这一账户进行拨付，预算资金不再拨付到各预算单位银行账户，预算单位可以根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，并对此进行全面预算管理，但款项由财政部门统一支付，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。实现集中支付后，国库资金的划拨方式发生了较大的变化，库款统一调度，降低了财政资金运行成本，提高了资金使用效率，规范了预算资金的管理，提高了预算执行和监督力度。建立在会计集中核算基础上的国库集中收付制度，使得所有预算单位的资金全部集中在国库，防止了大量财政资金库外无效运作，充分将国库、会计中心以及专业银行之间的资金划拨、结算和对账等问题进行有效融合，使政府在调控宏观经济方面更加得心应手、游刃有余，大大提高了财政会计信息质量。
　　二、国库集中支付制度存在“逆向选择”问题
　　（一）“逆向选择”的含义　　“逆向选择”源于乔治。阿克尔洛夫（ GeorgeA. Akerlof） 1970 年提出的“柠檬市场”（the“lemons”market） 的概念，“柠檬”一词是美国俚语，意为“次品”或劣等的货色。该模型是用来描述在旧车市场上，交易双方之间存在非对称信息（asymmetric information） ，卖方对产品质量比买方有更多的信息，买主无法区分次品和好车。买者只知道车的平均质量，因而只愿意根据平均质量支付价格。这样一来，质量高于平均水平的卖者就会退出交易，只有质量低的卖者才愿意进入市场，出现了劣币驱逐良币“的现象，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上出现产品质量持续下降的情形。在市场充斥次品的情况下，买主与其承担风险，还不如干脆不买（当然，需求较低使价格下降的事实又进一步提高了次品的比例，这是一种恶性循环） .最终结果，卖主选择销售次品，买主选择不买，”逆向选择“就产生了。
　　（二） 国库集中支付中的“逆向”表现
　　1.“逆向选择”表现之一———预算单位过分使用授权支付
　　“逆向选择”这一现象同样存在于我们财政国库集中支付制度中。财政国库集中支付一般分为直接支付和授权支付，直接支付的内容主要是基建、政府采购、工资等三部分，授权支付的金额必须在预算范围之内。国库集中支付是将政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，各单位不再设有银行账户，纳入政府采购的预算支出，属直接支付的款项，统一由财政部门通过国库直接支付给商品和劳务供应者。此外，对于未纳入政府采购的购买支出和小额零星支出，预算单位申请授权支付，采用零余额账户进行拨款。财政部门的零余额账户用于财政直接支付与国库单一账户支出的清算；预算单位的零余额账户用于财政部门授权预算单位支付额度内的财政资金和与国库单一账户的资金预算。
　　根据统计资料，我国实行了国库集中支付之后，预算资金的使用效率是提高了，政府采购的商品平均成本降低了10 %.但是，又有数据表明，在所有采购中采用了政府采购的项目也只有10 % ，于是我们可以很简单地得到一个数据，10 % ×10 % = 1 % ，这表明了我们花了那么大力气推行的政府集中采购制度只给我们带来了1 % ———这样一个与推行成本完全不能配比的收益。那么也可以推断出其他90 %的业务都是通过授权支付来操作的。可想而知，很多单位可能是将一些较大的采购项目进行拆分，尽量申请授权支付，以保护原先的个人利益、单位利益，但无论怎样，都会使得实行国库集中支付的所有努力付诸东流。
　　2.“逆向选择”表现之二———对“代理银行”的信任问题
　　在实施了国库集中支付之后，一般由代理银行根据支付指令，通过零余额账户，先垫付资金给收款人，汇总后再与国库单一账户进行清算，在此情况下，代理银行申请清算的财政资金，一般情况会很快到位。但特殊情况会有两种：一是代理银行错过与人民银行清算的时间，导致财政资金不能到账，代理银行较长时间垫资；二是当人民银行库款余额不够的时候，代理银行也会较长时间垫资。某人民银行国库处曾经统计过：一家业务量较大的代理银行每月只能收取5 000元左右的清算费用，而其每月为代理财政资金清算业务的费用却超过10 万元。收入与费用差距太大，商业银行的代理成本过高。按照“囚徒困境”的理论，银行面对难以为继的业务，被迫选择背叛。在实际运营过程中，人民银行已发现代理银行存在违规操作，例如代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金。因为当人民银行国库部门进行清算时，只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，国库就予以划转，至于代理银行的清算金额是否是当天的实际金额，国库部门无法知晓。人民银行认为其监管职能有所弱化，所以某人民银行已开始进行由国库直接清算财政资金的可行性研究，他们从制度上、技术上以及业务操作上进行了论证，表明了人民银行是完全有能力自行完成国库集中支付的操作，同时也表明了人民银行想取代代理银行的想法。但是否这样就解决了问题呢？ 也不尽然，因为过分的集中化也会带来相应的集中化的风险。例如：在那些国库与代理银行清算过程中，当国库资金比较紧张的时候，他们完全可能私下交易或按照操作人员的偏好来决定付款顺序。这样，按规划应优先分配的预算资金就被国库机构的偏好次序分配取而代之，结果就是预算执行结果同预算目标的偏离。这会导致“分散违规”转变成“集中违规”，应引起我们的高度警惕。