拓宽城市地方财政收入来源渠道的思考

紫霞小仙子

      摘要:本文通过采用文献分析法、实证分析法对地方政府财政收入来源分析,认为:第一,社会经济发展所导致的城市地方财政支出规模迅速膨胀与财政收入规模狭窄的矛盾以及地方税收体系的不完善、主体税种的缺乏是诱发其“以地生财”的基本动因。第二,地方政府发行债券是地方政府获取公共收入的一个重要来源。得出的结论是:地方政府应从“以地生财”转变为建立地方公债制度。

       关键词:地方财政; 地方公债; 财政收入

       近年来,很多城市地方政府(以下简称地方政府)在“经营城市”的口号下,把土地储备作为提高地价、增加政府财政收入的捷径。据全国人大2007年《土地管理法》执法检查组的报告,“1992年至2003年,全国土地出让金收入累计达1万多亿元,其中近三年累计达9100多亿元”。甚至一些城市2010年的建设用地指标在2001年已经用完。以上所描述的就是备受公众舆论指责的政府“卖地”行为。由于地方政府将土地作为其收入的重要来源,所导致的一系列包括征地、拆迁、土地批租甚至是官员腐败等与“卖地”有关的行为造成了严重的社会问题。然而,在公众指责这种政府不当行为的同时,我们却更应该冷静下来思考这种现象背后的实质所在,即地方政府财政收入体制严重缺失。

一、 地方政府财政现状分析

(一) 地方政府支出规模膨胀与收入规模狭窄之矛盾

      在市场化进程中,随着经济体制改革和社会变革的不断深化,地方政府承担着繁重的提供公共服务、发展公益事业、促进地方经济建设与发展的任务,在贯彻落实宏观调控政策,特别是在积极财政政策方面扮]着越来越重要的角色。这一切都导致地方政府财政支出规模迅速膨胀(见表1)。
       伴随计划经济向市场经济的转变以及中央政府集权向地方政府分权的进程式发展,地方财政显而易见地比中央政府承担了更多的政治经济任务。与中央财政30%的支出比重相比,地方财政的支出规模均保持着70%左右的份额。但与之相矛盾的是,在1997年分税制财政体制改革后,财权却逐步向中央集中,中央财政占到财政总收入50%-55%,同比地方财政收入比重只占70%-75%(见表2)。

       以上数据验证了近几年来我国公共财政中所存在的“中央财政占总收入的55%,支出只占30%左右;而地方政府财政总体收入占不到50%,却承担着近70%的支出”的突出矛盾。因此导致了地方政府财力拮据问题凸现,财政收支缺口日益扩大。

(二) 地方政府收入来源受限之矛盾
       从税收角度来看,自20世纪80年代后期以来,随着支出任务与收入分配体制逐步脱节,尽管1997年实行的分税制改革使得地方政府拥有一定的税收收入,但除营业税收入较大,税源较稳定外,其余都是一些零星分散,征管难度较大的小税。在税收体系尚不完善以及主体税种缺乏的现状下,使得地方税收占全部税收总额的比例较小。目前我国地方政府增收缓慢,不但缺乏稳固的财源作为基础,而且财政收入来源单一、结构简单。有些地方政府财政收入过分依赖当地几个大企业、大公司的税收缴纳,有些则依赖其特殊地理位置或自然条件形成的单一税源。其次,按照我国《预算法》规定,地方财政不得编制赤字预算,不能发行地方公债,相当于从完整的财政收入结构中又减少一条资金来源渠道。再次,作为补偿行政机构提供服务报酬的政府规费项目也不足以承担起弥补巨大的财政收支缺口。而在有限的财力下,地方除了依赖国家的转移支付以外,只能获得中央政府转贷的外国贷款或从国家开发银行贷款中取得资金。
       综上所述,地方政府的稳定、正常的资金来源渠道狭窄,就直接导致了“非预算”①问题严重。从地方财力结构来分析,非预算资金占地方财力的比重较高, 1997—2003年该比重分别为25.71%,29.76%,37.75%,31.15%,30.86%,29.72%,29.28%,28.67%,25.76%,23.12%。②说明地方财力中近1/3来自非预算资金,而预算外收入的一大部分就是靠卖地获取的巨额财富。二、 地方财源渠道狭窄是导致“以地生财”的基本动因

       如果从经济学的角度来描述地方政府,在一定程度上我们也可以将其看成是一个有着追求自身利益动机的“经济人”。和普通的自然人一样,它也能够通过利用手中可支配的资源或权利获得包括货币在内的各种形式的收益。从这个角度来讲,日益稀缺的土地资源必然成为各地方政府敛财渠道的首选。
      由于城市建设全部依赖本级财政,可谓杯水车薪,于是各级城市政府不约而同把[睛盯向土地。低价征地,高价出让,是不少地方创造政绩、增加财政收入的捷径。进而也就]进成地方政府大量征收农村土地,继而转手批租以获取巨额差价。从国土资源部有关数据可知,前几年地方政府土地出让金收入平均在750亿元以上,其中纯收入年均159亿元,而同期征地补偿费只有91亿元。“经营土地”已成为各地财政增收的重要渠道。一些市、县、区的土地出让金收入,有的已经占到财政收入的70%甚至60%。以武汉为例, 2007年城市公开土地3772.88亩,比去年同期增长72.96%,实现交易金额97.163亿元,比去年同期增长137%。当年地方财政收入为129.21亿元,土地出让占财政收入比高达60.9%。若按土地出让纯收入35%计算的话,则占财政收入的26.36%。③
      作者认为,地方政府大量卖地的行为既包含政治因素,如大规模进行城市建设、吸引投资以提高政府政绩;也包含经济因素,如在现在地方财税体制不完善、收入来源有限以至收支缺口扩大的前提下通过巨额的地价满足财政需要以促进城市各项指标发展。两种因素交织在一起,共同对地方政府的疯狂卖地行为起到了推波助澜的作用。从这个意义上来讲,仅是靠中央使用行政命令来遏制地方政府的“以地生财”动机和行为是没有太高效率的。既然地方政府是将卖地作为一种重要的资金来源渠道,则可以将解决问题的重点放在扩大其渠道范围上面。
      尽管有关专家学者多次呼吁解决中央与地方的事权财权划分不清、显失公平的问题;同时建议要完善地方税收体系、建立主体税种。但可以看出,这些都只是围绕着财政收入中的税收角度出发,这无疑是一种在思维定势下的就事论事的解决之道,认为只能希望通过税收渠道增加财政收入。那么,我们能否跳出这样的单一思维框架,从而寻找一条新的思路入手呢?答案是肯定的。作者认为,可以从承认地方政府举债权,实现其债务收入,并建立地方公债制度这一角度来扩大地方政府的资金来源渠道。