遵循公共财政原则：事业单位改革的基本思路

紫霞小仙子

       摘　要：本文从公共财政的角度论述了事业单位改革的必然性，以及运作中应遵循的原则。指出，改革目标是建立一个能够与市场经济体制相适应的精简高效、结构合理的现代事业组织体制，并提出了与此配套的财税措施。

　　关键词：公共财政；事业单位；改革

　　我国事业单位改革尚面临诸多困难。今后的改革，应采取这样的思路：适应社会主义市场经济的需要，实行政事分开、事企分开，调整结构布局，优化事业资源的配置，缩减编制，节约财政支出，按照公共财政的原则对事业单位进行定位和分类，重新界定对事业单位的财政供给范围。
　　一、我国事业单位改革的现状与面临的困难
　　长期以来，我国事业单位的基本建设、事业发展和管理，实行由各级财政投资建设并核拨运转所需经费，主管部门直接进行管理的模式。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，事业单位的内外环境发生了很大变化，教育、卫生、科研机构等事业单位逐步向与市场经济体制相适应的方向转变；部分经营性事业单位开始实行市场化运作，并逐步向社会化、市场化、产业化方向发展，社会事业自我积累和自我发展能力得到进一步增强。但我国事业单位的改革仍然面临巨大的困难，主要表现为以下几个方面。
　　一是财政负担沉重。大部分事业单位由财政拨款，使各级财政支出负担过重，难以对新兴的事业服务项目再进行有效投入。政府机构改革精减人员时，事业单位成为接收分流人员的“主力”。这样一方面新事业机构不断增加，另一方面人员大幅度增加，造成新的职能交叉，政事职责不分加重，财政补助居高不下。由财政补助的事业单位90多万个，占单位总数的79.66%，事业单位仍然占财政供养人员的大头。人员经费在财政补助中所占比例逐年提高，真正用于发展事业方面的支出却不断减少，有限的财政资源难以用到事业发展最需要的地方。多次进行的机构改革虽然减少了行政编制，却将人员“分流”大量压到事业编制中，财政照常拨付经费，财政供养人员并未因此而减少。
　　二是机构臃肿，人员具有“刚性”。长期以来，相当一部分事业单位机构的设立和扩张并非是基于经济和社会发展的需要，加上事业单位改革是在国有企业改革和政府机构、公务员制度改革之后进行的，接受了大量卸下的“包袱”，而多年来大学生分配、军转干部分配也在不断涌进事业单位，而相当多的单位并不具备自我消化能力，富余人员的安置、消化除了市场化外，已无后路。因此在一定程度上可以说，事业单位改革的成本和风险大于前两项改革，处理不好会影响社会稳定。
　　三是编制和经费定额难以确定。事业单位的“人头费”由财政部门核定，而事业单位的编制却是由人事编制部门来核定，造成人事改革、财政资金供给机制改革与事业单位改革相互交叉、相互影响。我国事业单位历来普遍套用行政级别，行政化倾向严重，事业单位的定编定岗事关人事、财政、单位、员工三家四方，一旦在编制核定上采取切实措施，缩减财政补贴范围，同在事业单位的人们就会想方设法“严防死守”，争取缓减，想方设法“软化”重新配置资源的改革。由此，事业单位成了改革的“老大难”，具有复杂性和艰巨性。
　　四是改革成本承担者的问题悬而未决。改革是需要支付成本的。事业单位改成聘用制，或者减员，或者将其推向社会与市场，都需要一定的财力作保障。而事业单位改革又不像企业改制，能够通过破产、固定资产变现等方式补偿下岗职工。目前除了高校和卫生系统的行政后勤管理和经费来源较有保证外，其他事业单位行政后勤工作社会化、市场化的进程仍然因为这个原因而陷于困境。　　五是事业单位改革的大环境还未形成，配套改革不同步。如社会保障机制尚未完善，离退休人员较多，负担过重等，均制约着事业单位进入市场。由于相当一部分事业单位没有纳入社会保障体制，所谓机构的撤、并、转制都难以进行，即使解聘一个人都很困难。　　出现上述问题是多方面因素综合作用的结果，因此，必须以社会化、市场化、产业化为价值取向和目标模式，对现行事业单位发展模式和管理体制进行深层次、全方位的改革，形成既具有生机与活力，又能自我约束的事业单位运行机制。
　　二、事业单位改革的基本思路　　根据我国的实际情况和改革开放大局的要求，事业单位改革的目标选择应该是建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业组织体制；改革后的事业单位管理体制，应当更有利于改善公共服务的质量、推动经济发展和社会进步，尽可能满足社会各方面的需要。为此笔者提出如下改革思路。
　　（一）重新设计事业单位类别，实行不同财政供给模式
　　事业单位遍布教、科、文、卫等社会的各个领域，在职能性质、组织形态、活动范围、经营方式、资金来源、隶属关系等方面差别较大。有鉴于此，对事业单位进行改革，就应针对事业单位存在的不同问题，选择不同的切入点和突破口，对不同类型事业单位的改革要求和方向选择切忌完全一致，应按照转变政府职能、建立公共财政体制的要求，对不同功能和特点的社会事业实行分类改革。为进一步发挥市场配置资源的基础性作用，第一步通过重新界定事业单位的职能和性质，实现政事、事企分开；第二步通过重新核定事业单位的机构编制，对事业单位的内设机构、人员编制进行适当精简，合理调整和优化社会事业资源配置；第三步对带有一定经营性质的公益事业和非公益事业的改革，须按市场化要求运作，使之面向社会走向市场，提高经济效益和社会效益，以减轻财政支出负担，推进各项社会事业发展。
　　事业单位的分类有多种方案可以选择，如行业分类法、经费分类法、隶属关系分类法、功能分类法等等。鉴于事业单位种类繁多、功能各异，要使改革能够反映众多事业单位的本质特征，就必须按照事业单位的不同功能，区别不同类别。比较而言，对事业单位进行分类改革更具有操作性，更容易取得突破。公益事业须按以下类别进行划分。
　　1.社会公益事业
　　这是极为典型的公益事业，它为实现社会公共需要和国家长远利益，面向社会提供公共物品，为全体公众提供基本利益和服务，其物品和服务具有广泛的社会性、服务对象的需求性及增进社会利益的公益性，属于为社会公众提供普遍的基础性公共物品和服务，如义务教育、基础科学研究、公共图书馆、环境保护等事业单位。要按照这类单位所承担的社会公益性、基础性业务项目的多少，核定其人员编制和财政补贴，以适应建立公共财政的需要。同时，社会公益类事业单位也要引入竞争机制，推行社会公益事业的公开招标和政府采购制度。这类单位大多由政府举办，也可由社会力量兴办，鼓励举办主体的多元化。在社会主义市场经济条件下，市场配置社会资源仍然存在一定的缺陷，对社会力量办不到、办不好或不愿办的社会事业，必须由政府来组织，这是政府的基本职责，如环境保护、基础科学研究等。界定社会公益事业的主要标准，一是社会公益事业服务，不指向任何个体和特定群体，由政府代表全体公众出面组织实施；二是承担的社会公益性、基础性服务，一般不向服务对象收取高额费用，成本补偿一般由财政补助或社会捐助实现；三是具有行政事业性收费职能，经费来源全部为预算内资金和行政事业性收费并实行“收支两条线”管理。