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[行政法] 试析对我国行政决策法治化的思考

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发表于 2014-4-28 12:16:34 | 显示全部楼层 |阅读模式
  论文摘要 行政决策是行政主体的一项重要行为,所以行政决策法治化必然是法治政府建设的一个重要方面。本文针对当前我国行政决策的现实情况,对行政决策法治化的内涵、价值、实践缺失及完善建议等问题进行了法学思考,以期对我国正在进行的法治政府建设提供必要的参考。

  论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任

  行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现,其核心是规范行政决策的制度和程序,要求行政决策从提出、论证到最终决定,都要以法律规定为依据,按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容,是政府决策的重要目标,其具有自身的特殊价值,这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前,我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题,急需破解。

  一、行政决策法治化的内涵及价值体现

  行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现,是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督,将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来,从授予决策权(授权)、规范引导决策权的行使(规权),到决策行为的监督评估(监权),再到决策失误的责任追究(罚权)都有法随行、与法相伴。所以,决策的法治化不同于依法决策,不仅仅是决策前、决策中的要求,而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督,不仅涉及如何依法做一个好决策,更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任,是一个动态变化的过程。从这个意义上说,其涉及的内容要比依法决策多的多,所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华,而非仅是表述的变化。
  行政决策的法治化作为一种决策要求与目标,在当前我国依法治国的大背景下,无论是在法治政府建设的大语境中,还是在政府决策的小语境中,都有其不可替代的自身价值,而这也正是其意义所在。
  (一)行政决策的法治化,是建设法治政府的必然要求
  法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面,而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的,这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式,如果决定本身是不适当的或是错误的,那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的,尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说,决策的责任远重于执行的责任,决策之祸也远甚于执行之祸,所以,建设法治政府,首先应规范政府决策决为,行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
  (二)行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
  决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策,并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥,应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来,赋予其法律的强制力,这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程,在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求,以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法,并通过国家强制力保证施行,这也需要法治化。

  二、行政决策实践中法治化的缺失

  如上所述,行政决策需要法治化,但在我国的行政决策实践中,法治化缺失的现象却不容忽视,并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前,行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面,即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
  (一)行政决策权限的法治化缺失
  决策权限的法治化缺失,首先是违反权限范围,越权决策。任何政府机关在做出行政决策时,必须考虑自己的法定权限范围,而不得超越权限进行决策,否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件,违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡,集权决策。在我国多数地方,从制度层面上,因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序,所以从理论上讲,政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式,权力决定决策的现象还比较普遍,决策权往往集中于主要领导人手中,决策的正确与否,过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低,极易产生决策失误。
  (二)行政决策内容的法治化缺失
  决策内容的法治化要求在决策权限范围内,决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求,应保证决策的公共性,这是法治政府的应有之义。但在决策实践中,既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法,也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法,而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响,导致政策公共性的扭曲,不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导,导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法,还是隐性内容违法,最终都将导致行政决策公共性的丧失,都属于决策内容的非法治化表现。
  (三)行政决策程序的法治化缺失
  决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面,这种缺失表现在行政决策多个程序中,如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序,也表现为程序多个方面,如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等,程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式,程序价值无法体现,进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序,如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序,在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题,导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序,因为客观上缺乏独立性,主观上缺少道德规范和职业自律,导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
  (四)行政决策责任的法治化缺失
  《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节,其影响力则是可以前溯至决策时,是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度,意义重大。但在实践中,因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定,导致不易操作,直接影响了其上述效果的发挥,所以,行政决策责任亦急需法治化。
  三、完善行政决策法治化的路径思考

  (一)提高领导干部依法决策的意识
  领导干部是行政决策的做出者、实施者,在法治政府的大要求之下,要实现决策的法治化,首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识,要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时,先要进行一个法律的评价,在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策,培养领导干部“按程序决策”的意识。
  (二)加快行政决策的立法进程
  行政决策法治化首先应有法可依,其次才是有法必依与严格执法的问题,所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先,应加快决策权限立法,通过立法明确不同决策主体间的决策权限;其次,应加快决策程序立法,优先制定重要决策环节的程序法,在立法形式上,应优先选择单行立法。再次,应加快重大行政决策立法,其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
  (三)完善行政决策的程序保障
  行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障,决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体,同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
  对于行政决策的合法性审查制度,应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求,将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化,与此相适应,就应健全合法性审查机构,提高审查机构的专业性与权威性,为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度,则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度,应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体(如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体)、改进听证代表的产生方式,包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序,应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序,亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序,当前的完善重点应集中三个方面,即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
  总之,对于决策程序,决策主体应树立慢决策,快执行、难决策,易执行、苦决策,乐执行的行政决策理念,这也是现代公共决策规律。
  (四)健全行政决策的法律监督
  行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程,而任何权力都应当在监督之下行使,没有监督的权力必然造成专制与腐败,这一点对于行政决策尤其如此。首先,强化权力机关对重大行政决策的监督,加强人大机构对政府重大决策的全过程监督,决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次,将行政决策纳入司法审查的范围,修改《行政诉讼法》,扩大行政诉讼受案范围,切实解决行政决策的可诉问题。
  (五)强化行政决策的责任追究制度
  现代政治学、宪法学理论认为,法治政府应当是责任政府,一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任,是民主政府同专制政府的分水岭。④所以,强化行政决策的责任追究至关重要。
  一是强化责任追究的明确性。针对前述责任追究存在的问题,应明确责任主体和归责标准,在立法中依照刑法中关于立案标准的作法,逐渐明确归责标准,对“严重失误”、“重大损失”、“恶劣影响”进行量化,这样才能便于操作,体现责任追究的统一性、规范性,避免责任追究的随意化,体现法治,避免人治。二是强化责任追究的长效性。通过责任立法尽快明确决策责任追究的时限问题,即不管决策者走到哪里,都应负责,切实解决“拍屁股走人”的问题,通过这种严格的责任反推制度,将决策风险移至决策前、决策中,迫使决策者从内心深处真正地遵守决策程序,慎重决策、理性决策。最终让“谁决策、谁负责”的责任追究原则落到实处。
  综上所述,只有实现了行政决策的法治化,才能将行政决策行为纳入法治化的轨道,才能最终实现行政决策民主化和科学化的目标,避免决策失误,推动我国法治政府的建设。
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