论降低行政成本的前提

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论降低行政成本的前提


   降低行政成本是许多国家所追求的目标，但是，许多政府的实践经验表明，降低行政成本的目标与最终的结果往往大相径庭。许多国家希望提高政府干预经济的能力，以促进经济增长，增进经济繁荣，然而由于政府干预经济行为的需要，迫使政府的规模不断增长，因此使得行政成本居高不下。本文从分析政府的产生及其应有的性质出发，结合政府规模与经济增长的关系，给出了政府规模与行政成本的关系，提出了降低行政成本的前提条件。笔者认为，政府作为人民大众代理人的角色，只有成为为人民服务的法治化政府才有行政成本最小化的可能。
    一、国家、政府与政府的职能

    从国家与社会的关系来看，目前有关国家产生的各种政治学说都认为，国家起源于社会，国家的产生和发展都是社会的需要，在二者的关系中，社会是第一性的，国家是第二性的。马克思主义阶级论认为，随着社会生产力的发展和剩余产品的积累，其直接后果是导致私有制的产生和阶级的产生，阶级利益冲突随之发生。如果没有一种控制机制来调解这种利益冲突，整个社会将会陷入混乱状态。此时国家就作为一种超越社会的权威出现，来调解社会的对立与冲突，在这一过程中，经济上占统治地位的阶级就会转变为政治上的统治阶级。

    契约论的观点则认为，人们最初生活在没有国家和法律的自然状态之中，享受自然权力，人类行为受自然法的支配，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人们就联合起来，订立契约，每一个人都让度出一部分自己的自然权力给一个公共机构掌握，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权力和安定的生活，这个公共机构就是国家。国家是一个抽象的概念，政府是国家的具体化，国家产生的必然性也就体现了政府产生的必然性。

    从根本上说，政府的主要职能包括：(1)保护公民的合法的自由；(2)生产公共品；(3)再分配产权。为了履行这些职能，政府要投入代理成本即行政成本，而为了偿付这些成本，政府必须征税以便管理和筹措各种物质资源。

    从总体上看，我们可以说，在当今和平与发展的时期，政府的目标在于提供社会必需的公共物品，为社会谋求公共利益。但这里隐含的一个问题是，政府为社会需求所提供的一般是不以赢利为目的，具有典型的非排他性和非竞争性的公共物品，从而，毋需致力于降低生产这些公共物品的成本，因此，也就很难用成本收益法来控制政府的支出，因而产生了常见的政府规模增长的潜在可能。同时，社会的发展和进步使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为满足社会这种越来越多的需要，就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员、增加财政支出，从而导致政府规模的增长。

    二、政府规模与行政成本

    政府规模是指以职能和权力配置为基础，按照一定组织原则所组成的各级政府和各个部门之总和。政府规模分为内在规模和外在规模，前者是由政府职能、政府权力等无形要素构成的规模，后者是由政府机构、公务人员、政府支出、公共事务等有形要素构成的规模。无形要素的规模决定有形要素的规模，有形要素是无形要素的物质载体。因此，有形要素的规模直接决定政府的行政成本，而无形要素则从根本上决定行政成本的大小。一般来说，有形要素规模大则成本高，有形要素规模小则成本低。这里我们可以采用有形要素规模来测度政府规模，因为只有有形规模可以转换为货币计算。

    政府规模受政府系统内外因素的影响和制约。影响政府规模的外部因素主要有：政治、经济、社会、人口、地理、科技、文化等；影响政府规模的内部因素主要有：政府价值观、政府机构、公务人员、行政效益等。

    笔者认为，影响政府规模，在一定时期内主要是由其内部因素来决定的。因为，外部因素在一定时期内是不易发生变化的，也是相对比较稳定的因素，比如上述的人口、地理、文化以及科技等因素，在短期内是不可能发生较大变化的。其它的政治、经济和社会因素的变化，最终也要通过内因对政府的规模产生影响。因此，影响政府规模的关键在于政府的价值观、行政效益、行政机构等因素上。而这些因素最终通过政府的职能反映出来，由此可以认为，政府的职能基本上就能决定政府的规模，因为规模是为职能服务的。犹如企业规模是为企业的生产能力服务一样。要确定政府的规模，首先要给政府的职能科学的定位，即什幺是政府的必要职能，什幺是政府的可选择的职能，什幺又是政府的不必要职能等等。

    接下来，我们再从政府的经济生产或者说提供公共品的角度来论证，什幺样的政府规模是恰当的。

    三、政府规模与经济增长

    二战以来，各国政府面临的首要问题是如何增进本国财富，实现国家繁荣富强。因此，和平与发展时期的现代政府的主要职能体现在经济职能上，即如何使国家经济长期快速增长。落后国家的政府想尽办法，采用各种政府干预手段促使国内经济增长，以追赶发达国家的经济，缩小同发达国家的差距；发达国家的政府也同样面临着如何保持一定的经济增长速度，缓和经济周期，使经济增长保持相对稳定。

    现代国家大多数政府都是不同程度地接受了政府干预经济的思想，并且事实上采取各种宏观经济政策，主要有财政政策和货币政策手段，对国家经济进行干预。一般的做法是，在国家经济不景气的时候，采用积极的财政政策，发行国债，扩大政府投资，以促进经济增长；在经济增长过热的时候，则采取收缩的财政政策，以降低增长过快所带来的过度的经济膨胀。但是，从历史经验的角度分析，有经济学家认为，国家对经济的有意识的干预行动，对经济的调节存在两种对立的观点。一种是政府干预主义观点，认为政府应该对经济进行干预，经济出现不稳定是因为政府干预的不够；另一种是自由主义观点，认为经济之所以发生动荡是因为有政府这只看得见的手在破坏经济规律，使得经济的微小动荡被放大，造成经济的不稳定。对于这两种观点，看起来似乎都有一定理由。那幺有没有一条路径，以指导政府对经济进行干预，但以一定的合适度来约束政府的干预规模呢?

    罗伯特·巴罗(1990)提出的政府支出增长模型，对此进行了理论分析。该模型假设，政府的总支出等于税收，即政府是平衡预算的。政府的规模则以税收占国民收入的比例(t/y)来决定，其中，t为总税收，y为国民收入。巴罗的模型认为，t/y与经济增长的关系是，随着t/y的增加，经济增长速度将经历一个逐渐增加到一个最大值，之后再逐渐下降的呈倒u型曲线的过程，即在一个最优值(t/y)*  处达到最大，在此前后，经济增长的速度都减小。巴罗的模型进一步指出，政府的税收t用于支出的用途不同，对经济增长的影响也是不同的。他证明，政府支出用于生产性的投资将有利于经济增长，若政府支出用于消费性的支付将不利于经济增长。

    该模型的提出，澄清了干预主义与自由主义之间的是否需要政府干预的争论，因此，问题的关键在于政府的规模相对于其经济来说，有多大是适度的；而不再是需不需要政府干预的问题了。因此，根据该模型笔者认为，降低行政成本的关键在于弄清楚我们需要多大规模的政府，粗略的讲，即税收t应该占国民收入y多大的比例。而要决定税收t的大小则在于，政府需要有多少的政府支出，也就是说政府的职能需要多少的行政成本问题。可以认为，当t/y达到(t/y)。时，政府的规模最优，也即达到成本最小化点。
四、行政成本最小化的前提：建立法治化政府

    前面所给出的模型分析，其前提是，假设政府是大公无私型的。在发达的市场经济中，政府的任意行为是受法律约束的政府为前提条件的，因此，假定该政府的主要职能在于致力于国家的经济增长，促进国家的经济增长、财富增进等等。但是，如果政府本身就不属于该种类型，如果政府将税收收入都用于政府本身的消费性支出，以满足政府本身的福利待遇的增长，满足政府公务人员膨胀的需要，那幺这样的政府规模是无法达到最优的。要使得政府的最优规模有解，即存在最小的行政成本问题，那幺其前提条件是，政府是为国家服务的政府，政府的利益与公众的利益一致，政府的私利要能够得到约束。因此，还不具备这个条件的政府，要想真正降低行政成本，首先就要实现政府转型，实现职能转变。

    在人类历史中迄今为止存在过的政府大致属于两种类型：统治型的政府和管理型的政府。统治型的政府是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的，所以，政府模式和行政行为受着阶级统治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和作出的制度安排都以强化对社会的管理为目标。

    对于统治型政府，很显然它是为统治阶级利益服务的，是为作为统治集团的利益最大化服务的。统治集团的利益来源于税收t，统治集团的目标是使t尽可能的最大化，因此必然使得t/y的比例不断增大。根据前述巴罗的模型，我们即发现，当t/y>(t/y)*  时，经济增长必然下降，由此最终将造成国民经济的收缩，不利于经济的长期增长。更进一步，统治集团从自身利益出发，税收t的主要部分将支出于统治集团的消费支付上面，因此更加不利于经济增长。所有这些结果，关键在于统治型的政府，有其自身的私利，因此不可能也无法使政府降低行政成本，反而有着不断扩大行政成本的原始动机。

    对于管理型的政府，政府作为管理者的面貌出现，在提出促进经济增长，增进国民财富的政府目标之外，同样存在政府本身的利益目标。这类似于企业的管理者，他们在考虑企业股东的利益的同时，可能更加关心的是自身利益最大化的问题。因此，在管理型政府的前提下，考虑降低行政成本，同样存在政府利益和公众利益冲突的问题，在这样的环境下考虑降低行政成本，虽然比统治型政府来说有比较可行的路径，但是这需要很强的监督约束机制，由于这样的监督人只能来源于无数的公众，而公众个体相对于庞大、强势的政府来说都是微不足道的，因此，单个的公众基本上没有积极性进行“得不偿失”的监督，从而将不能保证这样的政府有自发的积极性来降低行政成本。

    政府必须在法律规定的范围内行使权力，政府只是国家的代理人，而国家是全体公民的契约公共体，因此，政府是接受法律约束的，或者在某种意义上说，政府与个体在法律面前是平等的主体。但是，政府作为公共的代言人，又是高于单个个人的，众多的个人又通过立法法律来约束政府，因此，政府和个人两者之间是一种辨证的对立统一关系。

    笔者认为，只有没有私利的政府，才有可能从公众的利益出发，在法律的监督下降低行政成本，运用政府支出规模模型来科学地选择最恰当的政府规模，进而选择最小化的行政成本。

    五、结语

    降低行政成本的命题，笔者认为不是简单的五条件地就能够降低，更确切的说，应该是在满足政府应有职能的前提下，使得行政成本最小化。而政府应有职能只有在法律规定的框架中才有可能成立，因此，对于存在自身利益的政府来说，降低行政成本的关键首先在于政府目标的转变，其次是政府职能的转变。政府的转型总的来说应该确立法治政府，使得政府的行为受到法律的约束。政府的行为在法律允许的框架内活动，接受公众及舆论的监督，只有当无私的政府转变为以经济建设为中心，以促进国家经济增长为目标的前提下，我们才进一步考虑那些影响政府规模的外在因素的作用。比如，可以采用更加先进的通讯技术手段，实行网络化办公，这样由于利用更加先进的技术可以降低办公费用；利用更先进的办公体系，可以减少政府雇员，减轻政府人员开支等等。这些仅仅属于纯粹技术层面的问题，不作为本文分析的重点.