制定《举报法》是法治进程中的必修课

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制定《举报法》是法治进程中的必修课


    摘要：《举报法》在我国长期未能制定是重视为有权者强化权力立法，轻视为无权者增设权利立法的鲜活例证。保护举报人的合法权益，只能通过尽快制定《举报法》的办法来解决。举报人有如实举报的权利和义务，举报人可以自由地选择举报方式。拒绝直接充当证人，署名举报人具有优先知情的权利、申请和获得保护的权利、将功补过的权利、获得补偿与报酬的权利。《举报法》是调整举报人与举报受理机关之间在举报活动中的所形成的法律关系的行为规范，其主要作用在于规范举报受理机关的行为。《举报法》的本质是依法管“官”而不是依法“治民”，《举报法》的制定和实施正是我国法治渐进过程中必须尽早上好的必修课。
    关键词：举报；举报人权利；受理举报机关义务；举报法

     

    据中央最近公布，原河北省委书记程维高因严重的违纪问题，给予其开除党籍的处分，撤销正省级职级的待遇。在这个决定中第一次提到了被打击报复的举报者——郭光允，这个小小的科级干部和程维高进行了长达８年的斗争，遭遇了开除党籍、劳动教养二年等一系列不公正待遇。类似的例证多得不胜枚举，媒体的呼吁也颇具声势，但如何保护举报人问题的解决却至今未见实质性的进展。以检察机关为例，其查处贪污贿赂案件职能的实现必须依赖于发现和获得贪污贿赂案件线索。就目前的现状而言，检察机关自行发现的贪污贿赂案件线索约占30％，从举报中获取的约占70％；所有举报人之中，大约30％的举报人保护得比较好，基本上没有受到打击报复，其余约70％的举报人都程度不等地尝到了打击报复或变相打击报复的滋味。这样两个非精确统计的“三七开”至少可以说明，举报对检察机关职能的实现起到了重要的作用，检察机关对举报人的保护却很不得力。需要特别说明的是，绝大多数检察机关对举报人的保护并非故意懈怠，而是限于自身的职权，既急在心里又使不上劲。有鉴于此，责怪举报受理机关并不能解决问题。出路在于用制度文明来保障举报人权利的实现，用赋予举报人更多权利的办法来遏制被举报人的权力，把举报人与被举报人的对抗限制到非暴力的、安全的制度保护下展开。

     



一、举报人惨遭打击报复的根源在于我国政治制度的缺陷

    我国《刑事诉讼法》明文规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”（第86条）“只要不是捏造事实，伪造证据，即使控告、举报的事实有出入，甚至是错告的，也要和诬告严格加以区别。”（第84条）显然，举报是法定的公民权利，举报人有如实举报的义务。在举报人履行了如实举报义务之后，就自然地生成了获得国家保护的权利。正如我国《宪法》所言“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”但是，《宪法》中的许诺究竟实现了多少呢？扪心自问，国家是愧对人民的。也许有人会说，我国的机关司法机关和各级政府已经为保护举报人做出了大量的努力，举报人受到保护与遭到迫害只是“九个指头和一个指头”的问题。恕我直言，这种粉饰是没有说服力的。尽管早在1991年5月31日，最高人民检察院就发布了《关于保护公民举报权利的规定》。但从实施的效果看，情况并非理想。从表象上分析，一是该规定的阶位偏低，适用范围太窄；二是基本上属于原则性规定，缺乏可操作的措施；三是最高人民检察院只是重复或稍稍细化了宪法的规定，尽管用心良苦，但根本就没能触及国家一旦失信之时该怎么办。客观地说，《关于保护公民举报权利的规定》颁布十多年来，至多仅仅起到了宣言的作用，从政治上表明了“保护公民举报权利”的态度，远远没有、也不可能有规范举报受理机关行为的作用。必须肯定，颁布《关于保护公民举报权利的规定》是完善我国刑事诉讼制度的积极行为，意在通过建立合理的制度保护举报者。也许是该规定的起草者、讨论者、审定者都没有想到的是，受制于当时法制建设的偏低水准，在良好政治愿望下制定出来的规定却明显带有非文明的成分。例如，什么是举报、举报人究竟有哪些权利、受理举报机关到底有哪些义务在该规定中很难找到答案。联系我国历年来制定的法律法规，类似“笼统的保护”、“模糊的权利”确实并非个别性的问题，以致一些法律法规成了“好看却不管用”的文明饰物。文明饰物的出现在本质上是对非文明的否定和批判，但它并不是真正意义上的文明，只能说是在从非文明走向文明进程中留下的起步痕迹。

    《关于保护公民举报权利的规定》第八条称：“确因受到打击报复而造成人身伤害及名誉、财产、经济损失的，举报人可依法要求赔偿，并向人民法院起诉，请求损害赔偿。”从表面上看此条文的规定并没有错误，但在实际上是检察机关在举报人受到打击报复时的自我解脱。据我愚见，受到打击报复的举报人“向人民法院起诉，请求损害赔偿”在我国尚无实例。一个遭受迫害的举报人想要把身居高位且又藏在暗处的报复者告上法庭，仅仅举证的难度就足以使任何无法企及。这种空洞的赋权不如说是为举报人画饼充饥。作为受理举报的检察机关却连自己此时应当做些什么也没有规定，举报人怎能不感到心灰意冷呢？如果受理举报机关感兴趣的仅仅是举报材料的质量（即有无直接揭露内幕的证据及其细节），对举报人安全的保护仅仅停留在宣言式的表态和告知可以向法院起诉的层面，这样的制度能说是文明的吗？！当然，从有胜于无的角度考察这也是一大进步，受理举报机关开始关心和重视举报人权利总比漠视举报人权利要好得多了。但是，举报人究竟是受理举报机关可以使用或者利用的工具，还是揭露犯罪的见义勇为者、社会治理的主动参与者、国家政治目的实现的援助者，的确是政治文明建设中必须解决的首要问题。如果视举报人为工具，阶段性使用甚至一次性使用都是可以的；如果将举报人定位于参与者、援助者，举报人就有与受理举报机关的政治人格平等和适度分权问题。

    在理想的法治意义上，实行法治的目的是治“法”，即用“法”去制约、规范权力拥有者的行为。如果我们至今不重视通过对司法机关、行政机关权力的制约，以保障公民合法权益的实现，就会从根本上偏离法治的轨道。具体说，只要举报人署名如实举报就取得了要求受理举报机关依法作为的权利，受理举报机关不作为或者作为失当对其造成损害的，举报人有权提起行政诉讼。举报也可以匿名进行，匿名者是在法律意义上放弃了优先知情、取得特殊帮助等权利，但是，匿名举报人依然是社会治理的主动参与者，除了其弃权部分的权利之外，其他权利的享受也不能“缺斤少两”。署名举报人是与司法机关、行政机关的良好合作伙伴，受理举报机关应当给予更加高规格的权力分享。

    政治文明说到底就是制度的文明、规则的文明、程序的文明，以及文明的制度、规则、程序得到所有组织、团体和个人的一致认同和一体遵循。政治文明的实现，首先依赖于对已经被人类历史证明是先进制度的借鉴、吸收和结合国情的消化、创新。政治文明的实现，必定是一个渐进的过程。渐进首先是前进，其次才是稳步地、逐步地前进。举报制度在我国的初步建立，相对于“大鸣、大放、大字报、大辩论”的野蛮政治而言是历史性的进步。但是，重视举报材料的使用，轻视对举报人的保护就是一种制度构建上的不文明。我国现行举报制度的缺陷就是政治文明建设的“工程项目任务书”。历史既给了我们完善既有制度的基础，也在迫使我们去建设更加文明的制度。当然，我们今天的努力也会带有历史局限的痕迹，明天也同样需要后人去进行新的完善。这就是政治文明建设的规律。正如周永坤教授所言“政治文明的实质就是法治政治，用法律规范政治行为，实现政治行为的法律化。”  “十六大提出政治文明的战略任务，其实就是将法治推向政治领域，以法治的政治代替任意的政治，以法治的政治代替运动的政治。”1笔者曾经明确，举报人的权利就是受理举报机关的义务，《举报法》的核心内容应当是把受理举报机关的义务具体化、明晰化、制度化。制定《举报法》的意义，在于平衡举报人（公民）与举报受理机关（政党或政府）之间的利益得失。十六大报告提出了“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”的明确要求，实际上是宣告了当公民、法人既有为保卫国家政权、保护公共利益尽义务的责任，也有从国家和政府方面获得利益保护的权利。《举报法》的制定正是这个大课题之中的一个必不可少的“子课题”。
二、举报人的权利对应于受理举报机关的义务

     

    我认为，举报是公民选择自己认为适当的方式，主动向司法、行政执法机关报告违法犯罪案件线索，请求依法查处的行为。实施举报行为是公民积极履行保卫国家利益的义务，权利与义务具有对应性、一致性，举报者的权利并非对应于被举报的人或事，而对应于受理举报的司法或行政执法机关。如实陈述自己所知晓的情况是举报人的义务，只要举报人履行了这一义务，就从受理举报机关那里获得了如下权利：

    1.  举报人可以自由地选择举报方式。在目前的条件下，运用信函、口头、电话、电子邮件等方式举报均属常态。举报人要求采用秘密接头、委托他人转交、利用传媒联络等方式的也应当予以尊重。举报人有权使用匿名方式举报，举报人采用署名举报方式的前置条件是得到切实的安全保障。如果国家未能建立保护举报人合法权益的严密制度，受理举报机关不能有效地保障举报人的人身、财产安全，就无权要求举报人署名或拒绝接受非署名的举报材料。国家可以提倡署名举报，但是，署名举报的倡议能否得到响应，取决于国家对举报人作出并实施相应的安全承诺。当国家限于客观条件，一时无法对举报人作出并实施相应的安全承诺时，可以设计诸如密码举报等措施，承诺在“双盲”条件下与举报人联络，但该类措施能否被采用仍需举报人自由选择。

    2.  举报人有权拒绝直接充当证人。承认公民有匿名举报权，无形之中就等于承认了举报人不等于证人，因为证人在作证时是不能匿名的。在诉讼活动中，署名举报人是否直接充当证人应当由其自己决定。司法机关出于审理案件的需要，可以事先征得举报人的同意，设计适当的方法，请举报人以普通证人的身份出庭作证，但不能暴露其举报人身份。如果没有证据证明举报人以匿名的方式诬告，受理举报机关就无权利用其职权查找举报人。

    3.  署名举报人具有优先知情权。凡是收到署名举报材料的机关，无论其是否受理或将材料转交其他机关处理，应当在收到材料15日之内通知举报人。举报满3个月后，举报人有权以函电、面谈等方式查询举报材料的处理结果。署名举报是以举报人冒着受到打击报复的风险，主动地向司法、行政执法机关提供案件线索，是以积极的方式履行公民维护祖国安全、荣誉和利益的义务，国家机关理应对等地予以案件处理的优先知情权。

    4.  署名举报人有申请和获得保护的权利。按照我国《保密法》的规定：国家秘密是“关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。《保密法》还明确“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”属于国家秘密。现在的问题是，国家应当通过立法明文规定举报材料（包括举报人的姓名、住址、单位、举报涉及的内容等）属于国家秘密，为举报人可能遭遇的报复陷害设定防范措施。署名举报人有权申请和获得来自国家的法定保护。具有特别重大贡献的举报人（如举报有组织犯罪的内幕），国家应当为其提供包括隐姓埋名、秘密迁徙等特殊保护。

    5.  署名举报人有将功补过的权利。举报人也可能曾经与违法犯罪案件有牵连，只要其如实地向受理举报机关提供情况，便可以依据其所提供线索的价值，酌情减轻、免除其本应受到的处罚。但是，举报人将功补过的行为必须符合以下要件：一是署名举报，能够与受理举报机关合作的；二是举报的违法犯罪线索真实、准确、具体的；三是能够及时提供线索，对案件的侦破确有价值的；四是不隐瞒自身罪错的。

    6.  举报人有获得补偿与报酬的权利。举报人为举报耗费的邮资、交通、住宿等合理费用，在案件审理终结时，可以从受理举报机关取得补偿，但必须以同案件受理机关合作为限。违法犯罪案件线索在本质上也是一种信息（或称情报），信息的有偿使用在市场经济条件下属天经地义。客观上，受理举报机关获得情报后能够大大降低侦查或调查的成本。所以，因提供准确线索，使查处违法犯罪案件取得突破性进展的，举报人有权获得报酬。现在的问题是，我国至今只有“悬赏举报”之类的做法，举报人提供信息的报酬应当在《举报法》中予以明确。

     



三、《举报法》的制定宜早不宜迟、宜细不宜粗


    有人认为，举报在我国是一个既明白又糊涂、既热又冷的问题。说其明白，是因为在《刑事诉讼法》中已经有关于举报的明文规定，检察机关查处的贪污贿赂案件线索70～80％来源于举报，举报在我国反犯罪斗争中发挥了重要作用；说其糊涂，究竟什么是举报、举报人的权利等问题均无明确的司法解释，制定举报法的呼吁未能得到应有的重视。说其热，是因为每年6月全国检察机关都要开展举报宣传周活动，传媒经常以举报为题报道形形色色的案例，举报已经成为我国法制建设中的一个热点问题；说其冷，是因为举报而惨遭打击报复，甚至家破人亡的案件时有所闻，举报人的现实遭遇确实使相当一部分群众冷了心，匿名举报的比例一直踞高不下。河南省某检察机关曾经收到一份署名“一个不敢署名的胆小的共产党员”的举报信。举报人不仅不敢署名且自称是“胆小的共产党员”，还专门乘公共汽车到一所中学门口花钱请人代写举报信。信中说，“虽然花了几十块钱,但我认为还是值得的。万一您把这封信转给我们单位或被举报人手里,我也不用担心从笔迹上、署名中认出我来。我先说一个明摆着的事,如果您真能秉公执法,我会再反映暗处的交易!”2这位举报人的心态是很有代表性的，其既想同腐败行为作斗争，又不得不想方设法保护自己，尽管所采用的自我保护措施显得不那么磊落，但又使人深感实属不得已而为之。2002年，在南京出现了一位署名举报贿赂案件的兰贵来同志，当其公开接受检察院的奖励后的第三天就遭到了被解雇的“下马威”。应当说，兰贵来是幸运的，他在南京市委领导和传媒的关注下，又找到了一份“替人看大门”的工作。目前，不少媒体以兰贵来为例宣传我国的举报人保护制度，笔者的感觉却是喜忧参半。喜的是兰贵来遇到了好心人，忧的是全国各地还有多少个“张贵来”、“李贵来”亟待《举报法》的支持与保护。邓小平同志说得好：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”3举报，源自上个世纪80年代初，最初是深圳特区群众同经济犯罪作斗争的一种创新手段。近年来，举报已经为我国的法制建设中的一个亮点和难点，对举报人更是处于既想进一步利用，又不能提供有效保护的尴尬之中。一方面举报在同违法犯罪作斗争的实战中已经发挥了巨大的作用，人民检察院、工商管理、质量监督、税收等机关的办案线索主要源于举报；另一方面，举报人惨遭打击报复的情况也严重到了令人吃惊的程度。尽管最高人民检察院在1991年5月31日发布了《关于保护公民举报权利的规定》，但是，打击报复举报人的花样翻新，手段升级，后果日趋严重化，连检察机关都深感保护举报人“话好说，事难办”。

    笔者曾经在1995年发表了《举报法基本内容构想及依据》等论文4，也曾经在各种场合大声疾呼为举报立法，但是，《举报法》至今还是“只听楼梯响，不见人下来”。我认为，十一届三中全会以来是中国立法走上正轨的大好时期，立法成就举世瞩目，但是，不足之处依然存在。例如，立法偏重于保护国家职能、强化政府权力，对公众的权利保护不够，特别是对弱势群体的关注大多停留在宣言层面。批量化生产出来的大量法律法规是在为政府提供管理公众的合法依据，而为老百姓设定权利或者直接用于保护公众权益的立法进展迟缓。《举报法》所遇到的尴尬，正是重视为有权者强化权力立法，轻视为无权者增设权利立法的鲜活例证。举报是一种法律行为，举报行为的实施必定使受理举报机关与举报人形成权利义务关系。《举报法》是调整举报人与举报受理机关之间在举报活动中的所形成的法律关系的行为规范，其主要作用在于规范举报受理机关的行为。在举报活动中，举报人除了在选择举报方式时居于主动地位，可以自主、自由地表达自己的意志以外，在绝大多数时间都处于被动状态。通俗地说，举报信邮寄出去之后，举报人的命运就取决于受理举报机关了。调查举报人惨遭迫害的案件可以看到，举报人策略失当的是少数，受理举报机关泄露举报秘密、乱转举报材料、疏于保护举报人等失职或失当的行为才是举报人陷入困境的主要原因。当前，受理举报机关对举报人普遍存在一种既爱又怕的心理。所谓爱，是希望举报人能够提供高质量的举报材料，尤其受到受理机关喜爱的是揭露内幕的举报材料；所谓怕，是指受理举报机关一怕举报材料质量不高，二怕举报人要求保护。在充满竞争的当今时代，任何部门都需要“政绩”，受理举报机关在工作中也会自觉不自觉地出现“重举报材料的使用，轻举报人安全保护”的倾向。无庸讳言，在这种倾向背后起作用的是功利。如果不以立法的方式对受理举报机关加以制约，举报人“听天由命”的局面就不可能改变。

    从某种意义上说，《举报法》是规范党和政府行为的法，是为受理举报机关设定义务的法，是为见义勇为的弱者提供保障的法。制定《举报法》必然要使举报人与受理举报机关的权利义务关系明晰化，至少要为受理举报机关规定一些禁令，保护举报人的人身、财产安全等方面的责任也会落到受理举报机关头上，显然要使国家增加一些负担。但是，这些付出与从公民中获得的违法犯罪案件线索相比，肯定是得大于失的。一个举报人遭到迫害，就等于给无数人上了一堂“举报没有好下场”的教育课。保护举报人的合法权益，只能通过制定《举报法》的办法来解决。领导批示、传媒呼吁的作用是有限的，如果国家不能为举报人提供切实的保护，群众的举报热情只能走向低迷。举报在打击犯罪（尤其是惩治腐败）方面具有不可替代的作用，党和政府又决心深入开展反腐败斗争，如果长期不以立法的方式建立举报人保护制度，无形之中会令人生疑。即便从顺应民心、代表民意、集中民智、爱惜民力的角度思考，《举报法》也应当按照“宜早不宜迟，宜细不宜粗”的原则抓紧制定。特别是有关举报人权利与受理举报机关义务的规范一定不能依然停留在原则性的规定上，保护举报人需要的是实实在在的措施，再罗列一些空话、套话、“大锅话”就没有意义了。解决问题的关键是，从思想上解决立法的价值取向，真正摒弃人治，推行法治。有人议论，在中国至今还存在“红头”高于“黑头”，“口头”高于“红头”5的怪现象。笔者以为，这正是人治大于法治。某某人说的话“一句顶一万句”，只需要“语录”，容不下法律是典型的人治，“红头”、“黑头”、“口头”三者并列是从人治走向法治的初始状态，“黑头”（法律）至上才是真正的法治，而依法管“官”才是法治的要旨。法治在中国的实现无疑是渐进的过程，《举报法》的本质是依法管“官”而不是依法“治民”，《举报法》的制定和实施正是我国法治渐进过程中必须尽早上好的必修课。

1 周永坤：《政治文明与中国宪法发展》，《法学》2003年第一期，第24页。 2 许振兴：《匿名举报调查与思考》，《河南机电高等专科学校学报》2000年第9期。 3 邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年版，第146页。 4 详见《中央政法管理干部学院学报》1995年第二期，或中国人民大学《复印报刊资料》一九九五年《法学》第六期。. 5 “红头”指发布政策的红头文件，“黑头”指公开颁布的法律，“口头”指第一把手的口头指示

汤啸天，男，1950年生，上海市人，编审，上海大学法学院科研处处长，上海市政法管理干部学院学报副主编，上海市法学会副秘书长。主要研究方向：被害人学、刑法学、犯罪学。著有《犯罪被害人学》等专著8部，发表论文90余篇，有多篇文章在《人民日报内部参阅》等高层次“内参”中发表。论文《基因及基因研究的法律控制》获上海市第六届哲学社会科学优秀成果（2000-2001年）论文类三等奖。