大胆进行体制创新推进我省农村基层民主政治建设

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大胆进行体制创新推进我省农村基层民主政治建设



    内容提要：陕西在实现第三步战略目标的进程中要正确处理好改革发展、稳定的关系。而陕西是一个农业大省，搞好农村基层民主政治建设对处理好改革发展、稳定的关系至关重要。笔者结合自己的本职工作，着重论述了只有努力推进农村基层民主政治建设，才能实现社会的安定和稳定，而安定和稳定的社会环境，必然会促进经济的快速发展，社会政治、经济生活的进一步改革与开放。
    陕西是农业大省，构成农村工作三大大乐章的农村、农业、农民问题，始终是一个关系全省工作全局的根本性问题。在解决温饱和达到小康水平时期是这样，在实现第三步战略目标转移的时期，仍然需要十分关注解决好农村、农业和农民问题。农村问题说到底是农民的问题，要把农民的问题解决好，必须保障农民的两大权利，一是政治上的民主权利，二是经济上的自主权利。农民的民主权利得到了较好保障，就会较大地调动农民发展经济的积极性，才会有农村经济的繁荣。因为在经济全球化的冲击下，人们的理性思维、价格观念随着市场经济的深入发生了很大的度变化，以人为本的观念已渗透到社会的各个领域。正如马克思所指出的，在生产力和生产关系之间，人是最活跃的因素。在当前乃至很长的一个时期内，各级领导务必高度重视农民的民主权利问题，不断扩大和完善农村基层民主政治建设，保障社会生活的稳定，促进城乡经济的均衡发展和全省第三步战略目标的尽快实现。

    一、我省基层民主政治建设经过十五年工作取得了显着成绩，村委会的四次民主选举、广泛的村务公开、村民自治各项制度的建立健全，是陕西农村基层民主政治建设的三大重要标志。

    十一届三中全会后，邓小平总结中国社会主义发展中的主要历史教训后指出，“党的十一届三中全会提出一系列新的政策，就因内而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行社会其它领域的改革。”1987年，全国人大颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》试行办法，以法律的形式确定扩大基层民主首先在村级实行，具体就是开展村民自治。同全国一样，陕西农村基层民主政治建设，是伴随着土地承包责任制的实行和农村经济体制改革的推进而发展起来的。在党的领导下，经过各级干部和广大农民的共同努力，取得了瞩目的成就，尽管还很不完善，发展的路子还很长，但人们仍然看到了发展的前景。在实现第三步战略目标的进程中，如何继续扩大基层民主，充分调动农民发展经济的积极性，促进农村社会的稳定和经济的快速发展，是陕西实现第三步战略目标中处理好改革、发展与稳定的重要环节。

    按照《村委会组织法》的要求，我省扩大农村基层民主的主要形式是在村级实行村民自治，主要内容是民主选举村委会成员、民主决策村中重大事项、民主管理村中事务、民主监督村委会的工作。按照村民自治的总体要求，全省的基层民主政治建设已在三个方面取得了突破性进展：

    1、全省村委会四次民主选举，为进一步扩大基层民主奠定了良好的基础。

    中国有5000年传统文化和3000年封建专制的历史，陕西省会西安市是12个朝代先后建都的地方，72座帝王冢陵分布在八百里秦川，人们的思想观念、价值取向、行为方式烙上了很深的封建传统文化，要在这样一个皇天厚土的地方唱响民主之腔，其艰难程度可想而知。

    从1987年—2000年，陕西省先后组织了四次村级民主选举。体现民主的有关数字如候选人的产生、选举的范围，村民参选率见下表：

     

第一次（1989年） 第二次（1993年） 第三次（1996年） 第四次（1999年）
一省村委会数 村委会选举数 参选率% 候选人产生方式 全省村委会数 村委会选举数 参选率% 候选人产生方式 全省应换届村数 村委会换届数 参选率% 候选人产生方式 全省应换届村数 村委会换届数 参选率% 候选人产生方式
32332 3400试点     村级组织推荐 32332 11334 87·7% 选民联名及村组织推荐 32332 20866 90% 选民联名及村组织推荐 31834 31778 95% 村选民直接推选

    从上表可以看出，民主选举的过程无论是村数还是村民参选率是一个由少到多，逐步上升的发展过程。第四次选举全省除安康市不同届次外，99。7%的村进行了换届选举，民主产生了新一届村委会领导班子。民主程度的一个重要标志是候选人的产生。前三届都是由村级党支部、妇联、群众联名提名产生，第四次则是由村民直接提名推选，比美国总统选举从两党产生候选人的方式还要民主，被群众称为大海捞针的“海选”，这是一个质的飞跃。

    2、民主监督的广泛推行，把村民自治推向了新的高度，为村民扩展民主权利找到了新的途径。

    1998年，在全省农村普遍推行了村务九年开制度，对村中涉及村民切身利益的九大事项：村级财务收支，宅基地审批，水、电费收缴，计划生育指标发放，土地使用权和承包经营权转移，救灾救济款物的发放，土地使用权和承包经营权转移，救灾救济款物的发放，干部目标责任制进行了公开。要求公开内容、形式、程序、时间四规范，财务公开按收支流水帐每季度公开一次，接受村民监督。这一制度的实行，成为密切农村干群关系，“懂民意、顺民心、鼓民劲的民心工程”。新闻媒体大量报道，推行力度之大是村民自治历史上前所未有的。省、市、县、乡四级均成立了领导小组，巡回督促，不到半年时间，村务公开取得了重要进展，还向上延伸到乡镇政务公开，部分县延伸到县级20多个部门政务公开，向处延伸到村民小组组务公开，使民主监督落到实处。详情见下表：

     

1998年 1999年 2000年
村务公开 政务公开 组务公开 村务公开 政务公开 组务公开 村务公开 政务公开 组务公开
95% 72%     87% 69% 60% 98．6% 94% 67．7%

    （注：表中数字为占全省所有乡镇、村委会、村民小组的百分比）

    从此表可以看出，1998年，由于各级党政领导重视，推行力度居，全省村务、政务公开形势较好。1999年由于全省村委会换届选举，各级负责此项工作的机构忙于选举，公共场所开数字有所下降，2000年又有回升。根据省上几次随机抽样调查，村务公开质量按“30：60：10”划分，即全部按省上要求，特别是财务逐项公开，群众比较满意的占30%。普遍公开但某一方面公开不细致或群众很不满意的占60%。只公开了一部分的村占10%。

    3．村级民主政治建设的各项制度建立健全，村民自治逐步走上了制度化、规范化的轨道。

    经过四次民主选举和村务公开的推行，全省村委会普遍建立了四个方面的制度：一是村委会工作与管理制度，如村委会向村民会议报告工作制度，村干部任期目标责任制，民主评议村干部制度。二是村民会议制度和村民代表会议制度、村民会议中普遍成立了民主监督和民主理财小组。三是普遍建立了村民自治章程和村规民约，把村中各种组织的职责及任务、村民个人的权力和义务，村干部的行为准则、环境保护、公共卫生、邻里关系、尊老爱幼等作出一一规定。四是普遍建立了村务公开制度、村级财务管理及审计办法，民主理财和财务监督制度。从而使全省村民自治逐步上制度化、规范化的轨道。

    全省农村经过四次民主选举、坚持不懈地搞好民主监督及民主政治建设的各项制度，使农村的面貌发生了巨大的变化。首先，村民的民主法制意识、民主权利保障意识大大提高。据第四次选举有关数据统计，全省反映选举中存在违法问题的有10180多人（次）、信件6340多件。上访人员遍布全省，以经济发达地区、城乡结合部为多。上访农民几乎都手持各种版本的《村委会组织法》，有的背诵得滚瓜烂熟，逐条逐款指出本村选举中的违法之外。第二，基层干部对扩大基层民主，支持村民自治的认识迅速提高。在前三次选举后，不少县、乡干部，普遍对村民自治认识不足，有的乡干部以个别村出现的问题来泛指全局，认为村民自治后农民就管不住了。到第四次换届选举时，情况变化很大，党的十五大对扩大基层民主的确定和村民自治的逐步正规，多数干部不但对扩大基层民主、推进村民自治的认识有了很大提高，而且积极探索好的途径，依法指导农民搞好自治。第三，扩大基层民主实行村民自治深入人心。全省95%的农民关心村委会的选举，积极参加投票。外出经商打工村民纷纷返村，无法返回的用电报进行委托投票，参选村民普遍很重视自己手中一张票的权力，不少群众认为“这是继土改、家庭联产责任制之后农民的第三次解放，”这神圣的一票是时代赋予自己的权力，必须运用好，投给自己信任的人。第四，农民初步学会了在村务中行使民主权力的方法。每期村务公开前，村民民主理财小组逐项审查，公开后不少村民会逐条检查，然后和乡镇政务公开内容对照，并指出不对之处。

    村民自治的持续发展，极大的调动了农民发展农村经济的积极性，群众选出了满意的领头人，明白了村务，大大促进了全省农村社会的稳定；村民自治为政治体制改革和基层管理体制改革开了好头，为基层民主向上拓展积累了经验；全省村民通过民主选举、民主监督的实践，法律意识、民主意识普遍得到了加强，加快了依法治省的进程；村干部综合素质普遍提高，为西部开发打下了坚实的基层组织基础。我省经济在“十五”期间之所以每年高出全国发展水平的2个百分点，经济增长率平均达到10%，与村民自治的普遍推进，农村形势的稳定发展是密不可分的。
二、陕西的村民自治虽然取得了一定的成绩，发展仍不平衡，存在诸多亟待解决的问题

    1、由于体制上原因，“四大四少”的特征制约着村级民主的深入进展。陕西农业大省的村民自治，呈现大社会、大群体、大工作量的特征，同时又是推进农村政治体制改革的大课题。许多事项都涉及到一些深层次的问题，但在实际运作中又存在与工作需要相差很大的“四少”：理论研究少，政策保障少，组织力量少，工作经费少，全国有9个专家、4个机构专门研究村民自治问题，陕西是空白。从法律政策保障上，全国人大的《村委会组织法》和省上的《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《陕西省村民委员会选举办法》，主要是程序性法规，缺乏有力的制约性规定，呈现钢性不足的特性，实施起来难度不小。组织力量上，全省村民自治工作者专职人员只有16人，除西安、宝鸡、铜川三地市设基层政权科和大荔县配备了专人外，其余地市、县区均无专人负责。工作经费从省到市、县均无专项资金，严重制约工作的进展。

    2、理论研究上几个关键性的问题没有重点突破。主要有两点：一是乡镇政府指导村委会工作的职能定位。乡镇是国家政权的最基层一级政府，工作的对象是村级，而村委会是自治组织，《村委会组织法》明确规定乡镇政府同村委会的关系是指导关系而不是过去的领导关系。那幺，国家的指令性任务如何完成，村干部能否调拨动必然是乡镇干部最担心的问题。于是，在选人上自觉不自觉地想掺杂上乡镇领导的意见，妨碍了民主，引发干群矛盾。在平时的工作中，乡镇对村民自治工作如何指导没有成型的工作规程，如哪些事属于政府指令性任务，哪些属于村民自治组织的事情，对这两类工作采取什幺方式去指导，目前均没有一个较为清晰的工作程序，一些乡镇干部仍然沿用计划经济下我说你干，我令你行的办法去推动工作，造成时不时越位而导致干群冲突发生，直接影响农村稳定。二是村党支部和要委会两者之间如何体现有机协作共谋村中经济发展。党支部要发挥领导核心作用，要对村中一切事务行使领导权，村委会要代表村民的意见，要强调自治的作用，两者之间协调不好必然影响村中事业的发展。由于理论上对上述两个关系的研究尚不成熟，因而在实际操作上难度较大，农村中的许多矛盾都是由此产生的。

    3、在具体实践上有两个层次的认识要提高。一是乡镇干部对村民自治重大意义的认识。农民民主权利的保障，是政治、经济体制改革和社会进步的需要，在村民自治的大氛围中，乡镇干部应顺应时势，转变思想，提高认识，探索乡镇政府工作的新路子、新方法，支持和指导村委会依法开展村民自治。二是农民群众的民主法制意识需求培养和提高，从近几年村务公开和第四次民主选举来看，交通便利，经济发达地区，城乡结合部农民由于利益关系，咨询、上访反映问题较多，相应这些地方农民的民主意识也就高。偏远山区经济落后地方的群众对民主的渴求表现不甚强烈，参政积极性不是太高。村民自治的发展从另一方面讲有赖于农民民主意识进一步增强。

    三、以体制创新为突破口，进一步解放思想，大胆革新农村基层管理体制，把我省基层民主政治建设工作推向新的阶段，进一步发展社会稳定的大好形势，促进第三步战略目标早日实现。

    江泽民总书记最近一再的指出，要搞体制创新和科技创新，村民自治工作说到底就是基层政治体制的改革和管理体制的创新，我们一定要打破沿袭多年的农村管理体制的陈旧模式，跳出已有的条条框框，在体制创新上大做文章，以此为突破口，把基层民主建设推向一个新的阶段。

    从陕西目前的发展情况来看，应该以落实江泽民总书记体制创新的思想为指导，从以下几个方面推进民主进程：

    1、全方位深化村民自治，在当前应大力推行民主决策、民主管理，让村民成为村中事务管理的主人。全面推行民主决策，也是从头上提高村务公开质量的需要，方式就是通过村民会议和村民代表会议来实现。要明确民主决策的内容。要从涉及大多数村民切身利益的事项，如：村公益性建设项目以及投资投劳方式、土地使用权转移、开发性建设项目及承包经营等方面的事项，都要列入民主决策的内容。要规范民主决策的方式，村民会议一般应每半年召开一次，村民代表会议每季度应当召开一次，有特殊情况，可适时召开。凡村中重大事项，坚持做到“一事一议”。

    民主管理以村民自治章程为依据，把村民的权利、义务；村干部的职责；遵老爱幼、邻里和睦；环境保护等涉及到物质文明建设和精神文明建设的事项一一列出，交村民大会讨论通过后成为共同遵守的准则，让村民在民主决策和民主管理中学会自我管理、自我教育、自我服务的方式。

    2、把民主选举大胆扩展到乡镇长的选举。乡镇是国家最基层政府，担负着指导村民自治、引导农民发展一方经济、完成国家有关任务的重任，同时又是连接党和村民关系的桥梁。乡镇长的事业心、责任感和由此产生的公仆意识、群众观点如何，不但代表着党和国家的形象，而且直接影响着一方经济的发展。乡镇长能否较好地、创造性贯彻国家发展经济的方针，调动群众的积极性，能否以群众的利益为出发点去指导工作，谁给予权利，对谁负责是一个很重要的问题。权力缺乏监督，缺乏强有力制约就会导致不作用，继而产生腐败。不关心群众的痛痒，只知道催粮要款，设法吃卡拿的现象在乡镇普遍存在。如何提高乡镇干部服务意识和强化发展经济的意识，转变工作作风、不是单靠教育、监督奏效的，应从权利的源头上制约。乡镇长的直接选举，应成为基层民主进一步扩展的重要标志，如果基层民主长期停留在村级这个层面会窒息村民自治。陕西村民自治的实施已有良好的基础，近几年应在部分乡镇进行直选试点，并逐步扩大范围，使陕西的基层民主政治建设同农村经济体制改革相适应，使乡镇政府在农村经济发展中切实发挥职能作用，以保证第三上战略目标的实现。

    3、把村党支部领导的选举纳入民主的范围。党在农村的基层组织按照党章规定发挥领导核心作用，村党支部对本村经济发展的正确领导，主要体现在群众是否拥护、在群众中是否有凝聚力和号召力。党章规定党支部领导成员由党员选举产生，在目前农村村民自治深入开展和改革开放的形势下，村党支部领导成员的选举应让全体有选举权的村民进行信任投票，在大多数群众信任的基础上，由全体党员选举产生。这种方式对于协调村党支部和村民自治组织村委会之间的关系，团结一致发展本村经济有很大的促进作用。

    4、改革旧有的管理模式，从改革、稳定、发展的大局出发，大胆创新，为基层民主政治建设提供强有力的组织保证。

    （1）加大组织力量。结合市、县机构改革，地市设村民自治科，县上设村民自治办，固定2—3人专职从事此项工作。以解决此项工作无能为力人去干的问题。我省的临渭区、大荔县根据工作需要，经人大同意自行设立了村民自治办，建议在全省实行。

    （2）固定工作经费。根据近几年工作情况看，省上最低每年45万，地区25万，县上15万元，即可保证此项工作的正常运转，这些经费主要用于农民法律法规知识的宣传，典型的树立，乡镇和村干部的培训等。

    （3）加大宣传力度，充分调动省、地、县三级新闻媒体的作用，利用开辟专栏、设热线、专场节目等形式，广泛宣传村民自治的意识、内容、方式、方法，培训基层干部和农民群众的民主意识，增加执法、用法的自觉性。

    （4）成立乡村干部培训中心。利用大专院校的设置和师资力量，对新当选的村主任、副主任进行短期轮训，提高他们的综合领导艺术。

    5、加强村民自治的理论研究工作。理论是实践的先导，缺乏理论的实践在一定程度上是盲目的实践，没有理论上的系统研究，就不可能有实践上的提高。省上应利用社科院、大专院校对力理成立村民自治专门研究机构，实行首席研究员制度和专题项目研究制度，组织专家学者对村民自治的现状、短期和长期发展趋向，在研究的基础上作出科学的预测。对带有普遍性的问题进行专题调研，为实践者解决工作中的具体问题。省每年应拨出一定的专款，保证研究工作的开展。

    在本世纪中叶左右，陕西经济发展和人均DP要达到中等发达国家的水平，根据省情首先要看人口居多的农村。农村的重要性来源于农民和农业的重要性。因为农村小及到城市社会和农村社会的关系问题，涉及到城市居民群众和农村居民群体的关系问题，涉及到城市经济和农村经济的协调与平衡问题。没有基层民主的进一步扩大，就没有农民更大范围的民主权利，农民的积极性和创造性得不到充分发挥，农村的经济就不可能快速发展。邓小平曾说中国社会能否安定，经济能否发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是否好起来。城市搞得再漂亮，没有农村稳定的基础是不行的，希望各级领导在更广阔的领域关注村民自治，重视基层民主政治建设，使农民成为实现第三步战略目标的主力军。