村民自治权利的法律保障——以村民选举纠纷的法律解决为视角

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村民自治权利的法律保障——以村民选举纠纷的法律解决为视角



    「内容提要」:村民选举纠纷是指在相关村民选举主体之间发生的，围绕依照村民委员会组织法而进行的村委会及其它相关组织选举过程中的实体性或者程序性问题而产生的争议。村民选举纠纷影响村民选举权利的实现，严重制约村民自治事业的发展。应当分别构建和完善村民选举纠纷的行政权解决机制、司法权解决机制以及立法权解决机制，并加强它们之间的协调使之形成内在统一的体系，推动村民选举纠纷的解决、保障村民选举权利的实现、促进村民自治事业的发展。
    「关键词」村民选举纠纷行政权解决机制司法权解决机制立法权解决机制

    从1987年我国开始试行第一部村民委员会组织法开始，村民自治作为一项重要的基层民主制度就在中国大地广泛建立。到1998年，我国总结了过去十多年的村民自治实践，出台了正式的村民委员会组织法，这标志着村民自治制度在我国的正式确立。由此，已经获得广泛推进的村民自治事业发展更加迅速，村民直选村委会成为我国民主法制建设中的一道亮丽风景线。

    但是，在这些蓬勃展开的乡村直选景观中，一些毒瘤现象必须引起我们的足够重视，那就是对于乡村直选的破坏行为以及在选举过程中衍生的纠纷。因为如同选举制度是整个民主政治的基础一样，乡村直选是整个村民自治事业的基石，因此是否能够解决好这些纠纷，成为我们能否保证村民自治权利落到实处从而攸关村民自治大业，进而能否发挥该制度推进和加强我国民主政治建设的作用的关键。

    一、村民选举纠纷的概念廓定

    通过对我国村民选举实践的实证调查以及有关理论文献的梳理，我们发现，村民选举纠纷存在着以下方面的特征：首先从纠纷的主体角度看，村民选举纠纷主要发生在作为选民的村民、村委会竞选人以及与村民选举有关的国家机关之间。这里所说的与村民选举有关的国家机关，主要包括基层人大和基层人民政府。依照我国村民委员会组织法的规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会保证村民委员会组织法在其行政区域内的实施，乡、民族乡、镇的人民政府对于村民自治工作进行指导。但是，根据地方人大及其常委会的职能，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对于村民自治事业的规制主要是通过制定规范性文件的方式进行，他们一般不直接介入到村民选举过程中，因而也就不会与其它主体之间产生村民选举争议。因此，可能与村民选举纠纷有涉，成为村民选举纠纷主体的国家机关主要表现为基层人民政府。由于涉及主体的不同，村民选举纠纷就可以被分为两大类：第一类是基层人民政府与作为选民的村民或者与竞选人之间产生的纠纷，比如因为基层人民政府不经选举而指定、委派村委会组成人员产生的纠纷等；另一类纠纷发生在村民以及候选人等平等的主体之间。一般来说，作为村民的选民之间很少会产生选举纠纷，他们可以通过制度化的选举程序来实现自己意志的表达。部分村民和候选人之间则有可能因为候选人的行为违法而产生争议，候选人之间更可能因为涉及到是否能当选的利益而产生纠纷。所以，平等主体之间的村民选举纠纷只要表现在部分村民和候选人之间以及候选人和候选人之间的纠纷。

    从村民选举纠纷的客体来看，村民选举纠纷是针对依照村民委员会组织法进行的村民选举活动而起，这意味着村民选举的争议客体有着特定的指向。这包含两层意思，第一，只有因为依照村委会组织法而进行的选举事项而产生的纠纷才属于我们这里所论的村民选举争议，那些对于因非村委会组织法规制范围之内的其它选举事项而产生的纠纷不属于我们这里的讨论范围。换句话说，村委会组织法是我们在此界定何为村民选举纠纷的法律标准，而且从后面的论述我们还会发现，村委会组织法也是我们解决这些村民选举纠纷的主要法律依据。第二，我们这里讨论的村民选举纠纷仅指围绕村民选举事项而产生的纠纷，针对已经获选组成的村委会之施政行为而产生的纠纷不属于我们在这里的研究范围之列。

    依照村民选举纠纷的客体可以把村民选举纠纷分为两类，一类是选举资格争议，依照我国村民委员会组织法的规定，享有选举资格的主体是实行选举村的“村民”，由此，选举资格争议就进而表现为对于村民身份认定而产生的纠纷；第二类是针对选举效力的纠纷，即有关选举主体对于正在进行或者已经结束的选举的有效性产生争议。

    从另外一个角度考察村民选举争议的客体，我们会发现，村民选举争议的客体既包括对实体问题的争议也包括对程序性问题的争议。而所有这些争议的焦点在于，已经完成或者正在进行的村民选举活动是否违反了以村委员会组织法为核心的村民自治法律体系的规定。这其中既包括是否构成对于这些法律体系中实体规定的违犯以及是否构成对于这些法律体系中程序规定的违犯等。

    另外，村民选举纠纷的发生没有特定的时间限制，虽然村民选举主要发生在选举活动进行过程中，但是这并不排除在选举结束之后，有人对于选举的结果以及选举程序的正当性提出疑义，由此引发选举纠纷。这一点需要和罢免争议区别开来。罢免争议是指合法产生的村委会以及相关组织在施政过程中，由于违犯村委会组织法的规定，或者由于其它原因导致绝村民对之的不信任，从而启动罢免程序产生的罢免争议。罢免争议的焦点问题在于被提出罢免的主体是否构成了应当被罢免的条件。因此，罢免争议主要是对于合法当选的村委会的施政行为产生争议，根本不同于由于先前选举事项而产生争议的选举纠纷。我们这里讨论的村民选举纠纷不包括罢免纠纷。

    综上，我们认为，所谓村民选举纠纷，指的是在相关村民选举主体之间发生的，围绕依照村民委员会组织法而进行的村委会及其它相关组织选举过程中的实体性或者程序性问题而产生的争议。

    二、村民选举纠纷的法律解决

    上面我们界定了村民选举纠纷的内涵并且从分类的角度考察了其外延，并且我们也知道，如果这些选举纠纷不能得到顺利的解决，那幺整个村民自治大业都会受到损害。因此，通过法律的途径解决村民选举纠纷，是进一步推进村民自治事业发展的重要保障。

    所谓纠纷的法律解决，无非就是指通过一系列手段使法律得以实施，出现的纠纷得以化解，亦即在某种程度上，法律的实施和纠纷的解决是一个硬币上的两个方面。根据法理学中关于法律实施的一般论述，纠纷的法律解决也就可以被分划为两类，一是纠纷的行政权力解决，二是纠纷的司法权力解决。在此之上，可能会由于法律的滞后或疏漏，使得产生出来的纠纷无法在既定的法律框架下通过行政权力运作和司法权力运作的方式加以解决。此时，呼唤更高层次的立法权通过完善和修改法律的形式在规范层面上解决纠纷就是非常必要的了。

    无论如何，首先通过行政权力的运作来解决纠纷应当是我们的第一选择，这是由行政权自身的特点所决定。首先，现代社会发展至今，行政权已经全面的渗透到社会生活的每一个方面，一个行政国家的时代正在到来，英国行政法学家韦德更是用形象的例子说明了这一趋势。行政国家时代必然要求行政权在调解社会关系方面发挥更大的作用。第二，行政权有着对社会具有直接影响力、强制性、富有扩展性等方面的特征。这些特征便于行政权主动及时的应对出现的纠纷，防止纠纷的扩大化。另外，行政权还有着非常强的专业性特征，这一特征使得行政权在解决一些专业性纠纷上具有特定的优势。因此，秉持先穷尽行政解决方案后再寻求司法解决的道路是我们解决村民选举纠纷的一个重要原则。

    村委会组织法以及其相关配套法律法规为通过行政权的行使来解决村民选举纠纷提供了法律依据。该法第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。这一规定不应被理解为乡、民族乡、镇的人民政府仅仅负有对于获选的村委会给予其指导、支持和帮助的职责，在更广泛的意义上，此规定体现了乡、民族乡、镇的人民政府应当指导、支持和帮助村民自治事业的立法原意，这其中当然包括对于村委会选举过程中的指导、支持和帮助。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中进一步明确了乡、民族乡、镇等基层人民政府对于村民选举工作的指导和组织职责。由此可见，通过行政权的运作来解决村民选举纠纷存在着相应的法律依据。

    那幺，如何通过行政权力的运作来解决村民选举纠纷呢？村委会组织法上明确规定了乡、民族乡、镇等基层人民政府介入村民自治事务的方式，那就是行政指导。但是需要注意的是，这里所谓的行政指导不是我们在行政法学中所讲到的狭义行政指导。所谓狭义行政指导，指的是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目标的一种非职权行为。村委会组织法中的行政指导是乡、民族乡、镇等基层人民政府的法定职责，是一种包含狭义行政指导行为在内的不具有强制执行力行为的总称。之所以采用行政指导这一表达方式的目的，主要在于表现排除国家行政权力的强干预，维持村民自治的立法姿态。由狭义行政指导的概念可以看出，狭义行政指导是在一项事务进行之前或者之中，由行政主体给予相对人的一种指导的行为。表现在村委会选举中，就是乡、民族乡、镇等基层人民政府对于村委会选举工作的事先组织工作和进程情况给予指导的行为，因此其对于事后选举纠纷的解决并无太大用武之地。

    在选举纠纷的解决上，非强制力的行政权力运作方式主要表现为行政调解。所谓行政调解，是一种准司法性质的行为，指的是行政机关采取的居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，所达成的调解协议一般不具有法律效力和执行力，靠当事人自觉履行的行为。行政调解适用于村民选举纠纷，表现为乡、民族乡、镇等基层人民政府居于发生选举争议的平等主体之间，运用调解手段，促成纠纷解决。采用行政调解的方式解决村民选举纠纷，可以发挥调解作为一种纠纷解决方式的天然优势，即可以照顾到纠纷当事人在过去和将来的感情基础以及合作关系。毕竟，作为村民自治中发生纠纷的当事人是生活在同一个比较小范围内的乡村之中，“低头不见抬头见”，采用调解的方式解决纠纷便于实现团结相处的局面。

    但是必须注意的是，采用调解的方式解决村民选举纠纷与采用调解的方式解决民事纠纷还不完全相同。采用调解的方式解决民事纠纷，对于合法性的要求并不是非常高。尽管我们民事诉讼法第9条也要求调解的合法性，但是这一合法性主要体现在对于调解程序的要求上。只要民事调解的程序是合法的，不存在强迫等导致当事人意思表达不真实的行为，那幺该调解的结果就应当在很大的程度上被尊重，因为所有的民事调解协议都是一种当事人对于自己私权利进行处分的结果。在村民选举纠纷中，纠纷当事人所争议的权利已经超越了私权利的范围，而进入国家宪法性法律－村委会组织法所保障的公权利范畴，从整个社会范围来看，这些争议还涉及到社会公共利益的实现。公权利和公共利益是不可以被任意代表者所处分的，这一点通过我国行政诉讼制度中不采用调解制度可见一斑。由此决定，用行政调解制度来解决村民选举纠纷仍然有着非常大的局限性，其只能适用于那些普通性的争议解决。

    在行政制度框架内部，还有一种可资利用的纠纷解决制度，那就是行政裁决制度。行政裁决是指，行政机关按照准司法程序裁定特定争议的活动，是行政司法的典型形式。虽然同为行政司法制度，但是与行政调解制度不同的是，在行政裁决制度中，行政机关处于居中裁判者的地位，而不是调解制度下的斡旋者。这使得行政机关掌握了更大的主动权、可以更多的考虑争议客体的合法性问题，从合法和社会公共利益的角度作出裁决。因此，运用行政裁决的方式来解决村民选举纠纷，可以避免行政调解制度运作过程中可能发生的以公共利益做交换的现象，确保村委会组织法的实施。另一方面，行政裁定制度与其它行政制度不同，其准司法性决定了其被动性，因而成为一种依申请的行政行为，这样我们也就不必担心由于行政权的主动干预而给村民自治选举带来的危害。

    综合上面的论述，我们认为行政调解和行政裁决相配合的制度体系对于运用行政权来解决村民选举纠纷是比较理想的方式。但是依据司法最终解决原则，除了极个别的行政处理可以不受司法审查之外，大多数的行政行为都应当可以受到法院的司法审查，乡、民族乡、镇等基层人民政府对于村民选举纠纷所做的行政裁决当然也应当属于此列。因此，通过行政诉讼的方式来解决经过行政处理之后的村民选举纠纷应当是法治的应有之义。特别是，在另外一个层面上，虽然村委会组织法明确规定任何组织或者个人不得指定、委派村委会组成人员，但是在村民选举过程中，乡、民族乡、镇等基层人民政府干预村民选举的现象仍然时有发生。甚至在某种程度上，乡、民族乡、镇等基层人民政府已经成为引发村民选举纠纷的一个主要源泉。通过司法权的运作来加强对于乡、民族乡、镇等基层人民政府行为的监督已经刻不容缓。但是，由于我国行政诉讼法仅仅规定当公民人身权、财产权受到侵害时才可以提起行政诉讼，而公民在村委会选举中的权利属于民主权利的范畴，在目前的诉讼框架下尚难纳入。鉴于《行政诉讼法》第11条末款规定：“除前款外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件”，因此，立法机关可以在出台《村民委员会选举法》的时候，通过规定乡镇行政机关及其工作人员非法干预村民选举的，村民可以提起行政诉讼的方式来解决选举纠纷、保障村民选举权的实现。
  上面我们都是在有行政权参与的情况下讨论村民选举纠纷的解决方式。但是，发生于平等主体之间的村民选举纠纷是否可以绕开行政权的运作而直接进入司法救济的轨道呢？譬如有学者就提议，可以通过选举诉讼的方式来解决村民选举纠纷，甚至还建议为此设立专门的选举纠纷裁判机构。在目前的制度框架下，我国的选举纠纷被归入民事诉讼的范围之内，而且诉讼的范围也仅仅限于选民资格案件。随着民主的发展和法治的进一步健全，建立一个包含选举效力的、由专门机构加以裁判的选举诉讼框架是一种必然的趋势。届时，村民选举纠纷也就可以获得除行政解决方式之外的良好的司法解决途径。

    村民选举纠纷的行政解决机制和选举纠纷裁判机制面向的主要对象是那些尚处于良性状态的纠纷。但是如同在各级人大代表选举和国家公职人员的选举活动中不只有良性状态的纠纷一样，在村民选举活动中也会有大量诸如因为有的候选人使用威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段而引起的选举争议。对此，如果仅仅停留在行政解决和选举纠纷裁判两种解决机制上，都不利于保障村民的选举权和被选举权，进而危及国家关于村民自治的整体法律框架和法律秩序。此时，应该呼吁更加有力的权力形式介入纠纷的解决。

    众所周知，刑事司法权力国家和平权力中最严厉也是最有力的制度。但是，对于村民选举来说，我国目前的刑事法框架尚作用不大。虽然我国刑法第256条规定了破坏选举的个罪，但是，这一个罪仅仅适用于选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员过程中出现的破坏选举现象。依据我国刑法最重要的基本原则之一即法无明文规定不为罪的原则，所以虽破坏选举罪的名称看似可以包容破坏村民选举的行为，但却不能类推适用于村民选举中的破坏选举行为。

    这一现象出现的原因主要是和我国对于选举制度的理解有关。对于选举制度，在我国有着广义理解说和狭义理解说。《简明政治学辞典》对此作了详细的表述：选举“有广义和狭义之分。狭义上指公民（选举人）按照法定形式，选举一定的公职人员的行为。广义上指公民（选举人）实现选举权的一种活动，是实现公民政治权利的一种方式。”我国刑法调整范围内的选举制度被限定为狭义范围之内。其实除了这一分类之外，从法律的视角和维护选举秩序的角度来看，所有的选举制度无非可以分为两大类：法定的选举制度和非法定的选举制度。凡是对于法律规定范围之内的选举制度的违法皆构成违法，依照违反法律效力等级的不同，违法的性质也会各异。一般来说，从违反行政性法律到违犯刑事性法律再到违犯宪法性法律，其性质也呈逐渐恶化的趋势。村民选举制度是为我国宪法性法律村委会组织法所明确规定和保障的一种选举形式。凡是对其的违犯都会构成严重的违法性质，其危害并不会低于对于人大代表或者国家公职人员选举制度的危害。因此，从社会危害性理论以及犯罪学的原理角度，其都应当构成犯罪。所以，修改刑法第256条以使得其能够包容对于破坏村民选举行为的惩治是非常必要的。

    另有学者开始讨论应当注重发挥人大在解决村民选举纠纷中的作用，即构建村民选举纠纷的立法权解决机制。从我国村委会组织法的规定来看，基层人大负有保证村委会组织法在该行政区实施的职责。但是如何使主要行使规范意义上立法权的基层人大介入到村民选举纠纷的处理中来还必须慎重对待，不能以立法权的行使取代行政权和司法权的行使。人大介入村民自治事务的主要方式应当是以制定规范性文件以及对这些规范性文件实施情况进行检查的方式介入，而不应是对具体事项的干预。比如人大应当通过完善我国的行政诉讼制度、选举诉讼制度的方式来行使解决村民选举纠纷职权。当然，在有些情况下，也可能发生行政权和司法权干预失灵的情况，在此状态下，人大通过组织特定问题调查委员会的方式介入村民选举纠纷的处理也是必要和合适的。

    三、结语：构建统一的村民选举纠纷解决机制

    任何一项纠纷的解决机制都不应当是单一的，而应当是一个内在统一协调的配套体系。村民选举纠纷亦如此。我们应当在分别完善村民选举纠纷的行政权解决机制、司法权解决机制以及立法权解决机制的基础上，加强这三种纠纷解决机制在运作过程中的协调，使其形成一个内在统一协调的体系，推动我国村民选举纠纷的有效解决，为保障村民选举权利的实现、促进村民自治事业的发展作出贡献。