大型公共基础设施融资问题探讨

紫霞小仙子

       内容摘要：随着国家经济的蓬勃发展，对基础公共设施的需求也呈现高速增长。但是，国家的基建资金有限，单纯的国家财政投入显然不能满足需求增长。而公共财政的改革又使建设资金更趋紧张。对于较大规模的基建工程，因关系重大仍采用单纯的财政投入加银行贷款。其实，从经济学和公共财政角度上看，多元投资主体介入是必要的和必然的。
　　关键词：公共财政 融资 基础公共设施
　　
　　随着经济的迅猛发展，城市化建设步伐的加快，人民生活需要的提高都对基础公共设施的建设提出了日益增多的要求。从个人角度看，生活水平的提高促使需求日趋个性化、精细化、多样化；从地方政府角度看，地方发展需要基础设施拉动地方经济发展，才能引进更多人才、资金投入；从国家角度看，公共设施是一个国家文明和经济发达的一个重要标志。所以，从个人、地方、中央三方来看，基础设施的需求都是巨大的。
　　但是，我国经济还不是很发达，而且地区发展不平衡，因而投入基建的资金供给严重不足。这就给政府提了一个严峻的问题：怎样解决公共基础设施的融资问题。对于小型的基建问题，我们有了BOT等项目融资的方法可以得到较好的解决；但是一些大型的项目不能如期进行，主要是筹集资金有很多不同的困难：因为关系重大及基于国家安全考虑，政府需要掌握控制权，不能完全放权给民间资本；因为其受益性不大、耗资巨大，民间资本也不愿意或者没有能力完全包干；因为财力有限或财政支出改革，政府没有或者不能调配足够资金投入基建，而民间资本又难以介入或者没有很好的介入方式。所以，现在这些大型基建工程目前大都采用单纯的财政投入加银行贷款，而财政投入受其政府领导人因素影响很大，诸如领导人政策水平、管理水平、政府换届都会造成基建工程难以正常如期开展，有一些迫切需要上马的项目得不到足够资金。
　　
　　基础设施融资的经济学分析
　　
　　基础设施属于公共物品范畴，公共产品的最大特性是非排他性和非竞争性。我们知道，私人产品的最优供给量由市场需求和市场供给的均衡所决定，同样地，公共产品的最优供给量由也该物品的需求与供给所决定。
　　私人产品的市场需求可以看作是所有消费者个人需求的加总，但公共产品的市场需求并不能通过每一价格下对所有消费者需求数量的加总，产生这一问题的原因是消费者在同一时间同时消费同一数量的公共产品，公共产品的非排他性和非竞争性使得单个消费者的消费数量横向加总失去意义，解决方案是把所有消费者在这一数量水平下愿意支付的价格纵向相加，可以得到社会为得到这一既定的公共产品数量愿意支付的价格，这一价格构成了提供公共产品的人的总收入。但是，这只是定性的概念问题，定量很难衡量。一般情况下，公共产品因为其外部性公共产品的提供者的总收入往往小于总支出，所以对公共产品的需求总是大于供给。
　　
　　我国公共基础设施融资现状
　　
　　目前中国的基础公共设施的资金来源情况如下表所示，我们可以看到国家预算内资金及财政投入在逐年减少，1998年以后有所回升，主要因为金融危机造成利用外资的减少，现保持在15%以下，而自筹资金在逐年提高。
　　
　　据统计，我国财政对基建项目投入在绝对数上逐年增加，而相对比例却逐年减少（1999年以后因为东南亚经济危机利用外资减少而有所增加），这些都说明了我国的基础设施投入需求在逐年增加，但因为财政收入总数有限和财政支出改革，不得减少基建投入比例。可以看出，中国的财政支出结构的的确确在朝着公共财政的方向迈进。
　　自改革以来，中国的政府收支行为一直陷于不规范状态。仅就收支的规模而言，现时中国的财政收支并不等于政府收支。除了预算收支那一块之外，还有所谓预算外收支、制度外收支等等。这在世界上是非常奇特的现象，长此以往，难以为继自不必说，更为重要的是，它会激发社会矛盾，危及经济社会的稳定发展。因而，政府收支行为的规范化作为一个重要内容纳入到公共财政框架。实行公共财政，便意味着社会成员的切身利益同政府的收支行为直接挂上了钩。社会成员对政府收支的监督意识已经萌发，并在逐步增强。正是在这样的背景下，政府财政部门推出了一系列旨在规范政府收支行为及其机制的举措。如编制部门预算、实行国库集中支付制度和政府采购制度，其初衷就是通过统一管理财政资金，提高财政资金运作的透明度，从而杜绝财政资金的滥用，铲除各种滋生腐败的土壤。再比如实行费改税，其目的是将政府取得收入的行为及其机制纳入规范化轨道。可以预期，沿着这个路子走下去，中国政府收支行为及其机制的规范化，是有可能得以实现的。