农地金融制度应该缓行――对构建我国农地金融制度的思考

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农地金融制度应该缓行――对构建我国农地金融制度的思考




　一、引言
　　
　　农地金融是一种以土地为抵押的旨在为农业提供长期贷款的资金融通形式，它在农村金融体系中处于基础的地位。农地金融的研究在经济思想史上一直是一个被人们忽视的问题。国外对于农地金融研究始于重商主义，古典学派对农地金融研究作出过重要贡献。现代经济学从诞生那时起就与农地金融制度擦肩而过，在很长一段时间里，农村金融问题在经济学家的眼里消失了，农地金融制度的经济基础－－地租成了必须铲除的反动的东西。直到20世纪50、60年代的冷战时期，在发达国家出于冷战需要对少数发展中国家的援助中，发展中国家的金融问题尤其是农村金融问题才引起当时的所谓“发展经济学家”的注意。
　　农地金融制度的国内研究起步于20世纪90年代中期，目前还处于起步阶段。大多学者认为，建立以土地使用权抵押为特征的中国农地金融制度具有重要的理论与实践意义，学术界就我国农地金融制度的构建提出种种设想，争论主要集中在具体操作上。这样争论只能停留在很肤浅的水平上，大家就事论事，各执一端，莫衷一是。从研究方法上看，各种观点普遍缺乏坚实的理论基础。更为重要的是农地金融制度在我国的可行性问题还是一个基本上没有触及的领域，而脱离我国农村经济社会背景的农地金融制度研究也是片面的，实践上也逃脱不了必然失败的命运。我国目前为止最早的、也是唯一的农地金融制度建设实践－－贵州省湄潭县农地金融制度的夭折就值得深思。
　　农业是弱质产业，加之市场化的推进，农业被置于前所未有的不确定性之中而不得不面临更多风险的困扰。近年来，我国农业风险迅速积聚和高度集中，仅靠农业部门自己已难以控制和承担，必须利用社会化的农业保险来加以补偿，规避农业风险最有效的手段就是农业保险。这就需要大力发展农村保险事业，为农业的发展建立起安全保障机制。而我国农业保险发展长期严重滞后，农业风险缺乏分散分担机制，使得以土地使用权抵押为特征的我国农地金融风险概率大大提高，农民有随时失去土地的可能。并且由于我国农村社会保障制度特别是失地农民的社会保障体系的缺失，失地的经济风险极易引发社会风险。最后需要特别指出的是土地对中国农户的特殊性：对于小农家庭来说，农业或者农业土地是一种生存保险，更是尊严的依托，农户或农民之依赖土地，并非只是出于经济收入的考虑，对他们而言，寄托于土地的东西太多。经济收益可以寻找替代物，但渗入农业和土地的传统、文化、尊严与情感则难以割舍和替代。
　　总之，农业的弱质性决定了农业生产的高风险性，随着农地金融制度的推行，农业保险的滞后、农村社会保障的缺失以及土地对中国农户的特殊性使得农业自然风险很容易转化为经济风险进而转化为社会风险与伦理道德风险。因此，农地金融制度在目前的中国缺乏可行性。
　　
　　二、原因分析
　　
　　（一）农业的弱质性
　　
　　农业是弱质产业，不仅对自然气候有极强的依赖性，对社会环境也具有依赖性。一旦外部环境发生不利的变化，将给农业带来不确定性和各种风险，包括自然风险、市场风险等。
　　1.自然风险。我国是世界上自然灾害较为严重的国家之一，风险种类较多，发生也较为频繁，同时我国的农业基础比较薄弱，抵御风险的能力比较差，尤其是水灾和旱灾在我国农业损失总额中占到80%以上，且其受灾面积在总体上呈递增趋势。
　　2.市场风险。农业市场风险主要是指农产品供求失衡导致的价格波动对收益的冲击，主要源于市场调节的滞后性、农产品流通环节的特殊性以及国际市场的挑战性。
　　我国农业面临着巨大的风险，其自身规避风险的能力是很弱的。因此，采取一切措施降低和分散农业风险是当务之急。本人认为，目前规避众多农业风险最有效的手段就是农业保险，从而全方位地分散农业风险，形成国家、地方财政共同分担风险的机制。
　　
　　（二）农业保险发展严重滞后
　　
　　农业保险是处理农业非系统性风险（如天灾人祸等）的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农业保险）之一，是WTO允许各国支持农业的“绿箱政策”之一，日益受到各国政府的重视。目前，我国经营农业保险业务的商业保险公司只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司原新疆兵团农牧业保险公司，由于常年亏损，两家公司的农险业务都在急剧萎缩，造成目前农业保险有效供给不足。同时，农业保险的供求存在总量矛盾和结构性矛盾。有统计资料显示，自从1993年开始，农业保险保费收入、险种和农险机构、从业人员均在不断萎缩。1993年农业保险收入为8.3亿元，2000年下降为3.87亿元，2001年为3.31亿元，2002年为3.3亿元。2003年农业保险的保费收入略有提高，也仅为4.6亿元，仅占全国财产险保费收入的0.5%。有人将我国农业保险的经营现状总结为“三低三高”，即低保额、低收费、低保障和高风险、高成本、高赔付的特点，致使国内的商业保险公司都不敢轻易进入农业保险领域。此外，农户和农业生产经营组织参加农业保险的意识淡薄，有些地方政府和部门对农业保险的认识不足。
　　造成我国农业保险困境的原因是多方面的，既有政策上的也有管理上的，还有农民保险意识弱或无力购买等原因。但从目前来看，主要还是现行农业保险运行模式上的原因，现有的农险经营模式有许多问题无法解决。我国目前除了民间自发的和政府有限推动下的共济互助保险等形式外，就是商业性保险公司和民政部门办的保险。（1）商业性保险公司的运作要遵重市场，政府不能强制其扩大非盈利商品的供给，政府也未能对其亏损予以补贴。其需自身承担或转移农险业的亏损，而往往亏损又不是保险公司经营不善造成的，对于商业性公司来说这显然是相悖的。众所周知，农业灾害损失往往具有大面积、巨额性的特点，如干旱、洪水等所造成的损失单靠私营保险公司的资本实力无法承担。农业保险点多面广，设立分支机构难，理赔工作复杂，保险成本高，由商业保险机构来承担巨大的农业经营风险，必然发生商业利润动机和实际政策功能的矛盾。一方面，地方政府常把商业保险公司开办的农险业务看作是保险公司自己的事，盈亏与其无关，因而造成对于农险的政策支持力度不强，面对亏多赚少的农保业务，商业保险公司承保农险的热情自然不高。另一方面，全国能够提供农户灾害损失保险的政策性保险机构数量不足，即使一些地方设立了合作性质的保障机构，也由于缺乏支持、实力单薄、管理水平不高而不具备应付较大风险的能力，对地方农业的保护效果不佳。（2）民政部门由于缺乏专业技术和经验、资金的利用不合理等原因，参保率低，承保面小，财务稳定性差。
（三）农村社会保障缺失
　　
　　社会保障制度是以国家或政府为主体，为社会全体国民因各种原因而失去收入来源或生活贫困时向其提供基本生活保障的制度。对城乡居民实行公平的社会保障是政府公共财政的基本职能之一。在城乡分隔的二元经济结构体制下，我国的社会保障制度主要限于城镇地区，实质上是一种向城镇居民倾斜的社会保障制度。
　　新中国成立50多年来，我国农村社会保障制度建立和发展的基本思路是由国家和集体低水平的“供给式”保障制（具体包括“五保户”制度、“合作医疗制度”、扶贫救济以及部分社会优抚安置等）过渡到以个人和家庭为主的自我保障制。随着人民公社的解体、家庭承包经营责任制的实施，经济体制改革的深入和社会结构的转变使农民所承受的风险在不断增加，而近年来地区差距逐渐拉大，农民收入增长幅度不断减缓。在这样的情况下，单靠个人或家庭的力量是不足以应对这些经济和社会风险的，大多数农民面临着如何获得养老、医疗以及基本生活服务保障等难题。
　　中国农村的社保体系建设严重滞后，已成为我国社保制度建设的薄弱环节，严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步，影响到农村和整个中国的经济安全与社会稳定，成为农村市场化改革的瓶颈，制约了农业经济效率的提高，弱化了各项改革措施的效果，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。因此建立有中国特色的农村社会保障体系巳成为当前中国的一个现实问题，无论是从哪一个角度看，建立较为完善的农村社会保障其迫切性及意义都不亚于城镇的社会保障制度。当前农村社会保障制度的缺失表现在：（1）社会保障的法律体系不健全。我国至今没有一部社会保障方面的专门性法律，只是在相关的法律中夹杂着一些社会保障性的条款，法律不健全，体系不规范，可操作性不强。（2）重视不够，认识不统一。虽然也有一些行政规定要求逐步建立农村社会保障制度，但由于对领导干部政绩的考核体系存在缺陷，各级领导干部热衷于抓经济求发展，没有把建立健全农村社会保障列入重要的议事口程，也未列入各级干部的考核，造成了领导层重视不够，行政推动力度不足。（3）社会保障管理机构分散，没有形成合力。农村社会保障条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，以至形成城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的现状。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。（4）资金筹集难度大。社会保障资金来源的不稳定直接影响着社会保障制度的可持续性。由于生产力水平较低和贫困人口多，我国城市社会保障资金尚且属于低水平的供给不足，农村社会保障资金更是难以为继。（5）模式不规范，机制不健全。如合作医疗模式，现在还没有形成一套符合实际又受群众欢迎的完善的合作医疗制度，严重影响了农民参加合作医疗的积极性，阻碍了合作医疗的巩固和发展。
　　
　　（四）土地对中国农户的特殊性
　　
　　存在多余的劳动力而又无法转移出去，或者说暂时离开农村小农家庭的劳动力对小农经济仍然心存眷顾，他们有时十分贫困甚至挣扎在生死线上，但就是因为无法割舍几亩农田而不能成为真正意义上的雇佣劳动者。这种现象被黄宗智称作“半无产化”。在这种情况下，中国小农家庭的收入构成就包括家庭农业收入和非农佣工收入。而如果我们走向中国历史的深处就会发现，这种情形已经存在几千年了。而且，这种收入格局并不限于贫困农户，也包括富裕大户。
　　我们感兴趣的是这种概括所具有的解释力，它不仅可以解释20世纪5－70年代中国农村的集体主义运动，而且也能解释20世纪70年代末期一直延至现在的处于改革过程的农村。改革以来的情形表明，原有的逻辑在继续发展。与几个世纪以前的状况类似，在改革后的许多农村地区（特别是中西部地区），一个成年男子无法依靠农业佣工（或进城打工）来养活一家人，因此失去自家农地而成为一个纯粹的雇农（或城市雇工）就等于面临家族灭绝的命运。费孝通先生早年所描述的情形依然适用于改革以来的农村状况：对于这些小农家庭，农业或者农业土地是一种生存保险，更是尊严的依托。土地是按照一定的规则传递的，人们从父辈那里继承土地，起源于亲属关系且在对祖先的祭祀中逐渐加深的那种情感也表现在对某块土地的个人依恋上。
　　因此，农户或农民之依赖土地，并非只是出于经济收入的考虑，对于他们而言，寄托于土地的东西太多太多。经济收益可以寻找替代物，但渗入农业和土地的传统、文化、尊严与情感则难以割舍和替代。基于此，对于“进城务工收入仅是家庭农场的某种补充而不是替代”这种说法，我们就不能只作量上的考量。即便非农收入已经大大超过了农业收入（如东南沿海一些省份的农村家庭），也依然改变不了它的补充角色。对于这种情形，黄宗智将其形象地概括为中国小农经济的“拐杖逻辑”。
　　循着这种“拐杖逻辑”，可以进一步发现，改革以来中国农村的商品化与市场化对小农家庭的影响也不是质变性的。事实表明，副业和非农就业并未改变农村的小农经济，反而在很大程度上支持了它。收入微薄的家庭依靠副业和非农就业增加了，收入，反而使他们对土地更加依赖，因为非农收入的增加在很大程度上增强了家庭农业经营的持续性和稳定性。而这种状况在中国历史上已经延续了相当长的时间。依据黄宗智（1990）的考证，在1350－1850年这500年问，市场经济的伸张远不是削弱了小农的家庭生产而是加强了它。而改革以来中国农村经济市场化水平的提高以及乡镇企业的发展实际上是对卜述500年历史逻辑的一种自然延续。
　　
　　三、小结
　　
　　在当今中国，农地金融制度就是一个关系到中国农民作为一个利益集团在金融市场竞争中命运的大问题。这个问题已经成为当前中国社会广泛关注的一个热点。虽然学术界就我国农地金融制度的构建提出种种设想，但各种迹象表明，决策层在推进农地金融制度方面顾虑重重。由于农业的高风险，在缺乏农业保险与失地农民社会保障体系的保驾护航下，加之土地对中国农户的特殊性，农地金融制度的推行容易形成自然风险一经济风险一社会文化风险的连锁反应。因此，农地金融制度应该缓行。