中国农村金融改革的制度解释

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中国农村金融改革的制度解释



    一、引言
   
    近年来，分析中国农村金融问题的文献不胜枚举(周小川，2004，张杰，2004，史建平，等2003，韩俊，2003，何广文等，2002，温铁军，2001、1999a、b，谢平，2001，世界银行，2002)，并且从不同视角提出了很好的政策建议。从制度视角来分析我国的农民问题虽有一些文献(盛洪，2002，蔡昉，1999等)，但从该角度分析我国农村金融制度的文献并不多见。显然，农村金融制度也是产权主体与政府之间制度博弈的反映。本文拟从农户的基本权利和农户这一利益集团的谈判力量出发，结合国家与农户在农村金融制度安排中的互动关系，来分析当前农村金融问题背后的原因，并尝试提出政策建议。
   
    二、文献回顾及农村金融的制度分析框架
   
    (一)文献的简要回顾
   
    大多数经济学家认为制度特别是正式制度的决定与变迁是一个公共选择(Public Choice)过程，是不同的人或集团博弈过程各种力量合力的结果，制度变迁的方向和路径取决于不同利益集团的力量对比特别是压力集团的利益诉求。诺斯(1981)在其制度变迁理论中论述了初级、次级行动团体在制度变迁中的不同作用；布坎南(1986)认为：由于决策成本如此之高，因此少数服从多数规则被广泛采用，但却会带来多数人对少数人利益的侵害即所谓的“外部性成本”问题。但奥尔森(1965)基于集体行动理论，却认为人数少的利益集团往往能在公共决策中击败人数众多的利益集团，甚至会出现人们选择了对自己不利的制度安排(盛洪，1995)。同样，新制度经济学派认为在制度的选择和变迁中国家的角色十分重要：诺斯(1981)国家理论就是如此，而速水和拉坦、林毅夫等更是认为国家在弥补制度供给不足时的重要作用。但国家并不是万能的，与国家的出现相伴而生的是被温加斯特称之为“经济制度的一个根本性政治悖论”的问题：即一方面产权的界定和保护离不开国家，另一方面国家又可能导致产权的残缺。国家既可能在利益集团的操纵下成为损害其他利益集团的有效工具，而又有可能在治国者独立利益的驱使下为达到一定的效用目标而损害某些集团的利益，这些情况尤其会发生在相对集权的发展中国家，损害的往往又是那些人数众多、“搭便车”严重的利益集团，例如农产阶层。
   
    (二)农村金融的制度分析框架
   
    强大的国家政权和数量众多的农户，形成了当前中国特有的社会图景：广大农户面临严重的“搭便车”问题而在公共选择行动中处于劣势；在当前国家和广大农民间仍然缺乏稳定的对话机制和利益冲突的缓冲层；与市民社会的虚弱相对应的是国家权利的强势地位，即“国家自主性”(State Autonomy)的增强(梁能，1996)，那么，中央政府和地方政府行为的机会主义色彩十分浓厚，它们无须和那些弱势阶层如广大农户进行对话和利益协商，而直接运用强国家权利来求解其自身的效用函数。
   
    这种制度安排下各利益主体的行为表现为： (1)经济生活的常态是，只有在农业增长缓慢或滑坡、农户利益严重受损，直至威胁到农村的社会稳定时，政府才会重视农村问题以及与之相关的农村金融问题。(2)中央政府通过国有金融形式(如中国农业银行、农业发展银行等)直接为农村提供金融服务，从而保持宏观经济的稳定和争取农产对政权的依赖，以期实现效用目标；不过，一旦国有金融出现问题而威胁到中央的财政利益时，又会立即强制性地收缩其规模边界。(3)在缺乏中间层的情况下，国家直接面对大量农户必然会因为自身利益和信息问题使得其统治成本十分高昂，那么利用集体金融等形式将农产组织起来，从而在农民和国家之间建立起利益对话机制，能够增强国家对农村的控制效率；而正是在缺少中间层的前提下，给中央政府的代理人——地方政府和农村金融机构的内部人以可乘之机，成为了最大的制度利益受惠者。(4)国家(政府)为了实现快速工业化的目标，通过打压或取缔农村其他金融形式等方式，人为扩大中央许可的正规金融的空间，以维护国家的影响力。
   
    三、制度范式下的中国农村金融变革
   
    改革开放以来，农村金融制度变迁中几个有代表意义的现象：
   
    (一)国有农村金融的刚性退出
   
    国外发达国家和发展中国家的经验都表明，国有农村金融部门在执行政府政策和自身的绩效方面并不好(世界银行，2002)，中国的情况也不例外。中国农业银行是政府垄断农村金融产权的主要形式。改革开放以来，中国农业银行通过提供信贷给农产和乡镇企业，确实发挥了稳定农业产出、支持农产增收、促进农村工业化的目的。但1995年开始的专业银行商业化改革以及1997年亚洲金融危机过后，使得农业银行大大加速了退出农村的步伐，它向城市转移了绝大多数的农村业务、机构和资金，2002年农业银行投放农村(农业和乡镇企业)的商业性贷款占全部金融机构农村商业性贷款总额下降到21%左右，而这一比例在1997年为 80%，其县以下的机构仅仅承担吸收存款功能，贷款权上收到了地市级分行。
   
    显然，国有金融在贯彻国家政策目标方面是优于其他产权形式的。在经济转轨时期，国有银行民营化改革的相对滞后往往能收到平滑改革成本的功效(史建平，官兵，2004)，而且大力发展农村金融对农村经济重要的作用早已是共识。在这种背景下，农业银行的退出也就匪夷所思了。如果仔细分析这其中的公共选择行为，我们就能发现原因所在：银行风险的化解直接牵扯的是中央政府的当期财政利益，相比之下，支持农业稳定和农户增收却是一段时期内才能见效的事情，而且是中央和地方政府都要付出成本的问题；更为重要的是政府从农村中直接获取的财政利益相对于城市大工业来说往往是微不足道的，因此政府理性的选择就是最小化当期成本支出，那么农业银行的退出战略也就在情理之中了。
   
    (二)农村合作金融的改制困境
   
    中国的农村信用社系统并非是按照公认的“国际合作制准则”兴办的，均齐的持股制以及受中央政府和地方政府的干预，与其说是合作制，不如说是集体制。在计划经济时代，农村信用社系统是动员农村资金支持工业化的一个途径，也是政府维持农村稳定的有力武器。改革开放以来，农村信用社在“放权让利”的改革浪潮中开始了渐进式的改革道路，不过，改革基本上停留在内部组织体制和行业管理体制的整合上，未见实质性的制度突破，而与改革相伴而生是极高的不良贷款率和极低的金融服务效率。
   
    在国外，无论是发达国家还是发展中国家，都有农村信用合作社成功的范例，而中国的农村信用合作社却失败了。显然，这并不是合作制本身出了问题，而是中国的制度环境不适宜合作制的移植。在中国，农村信用社始终是分散的、存在于农村的以及重合于基层政权治理边界的，而与此形成鲜明对比的则是大凡国外成功的农村信用合作组织都有一个自下而上的完整组织系统，并且城市和乡村并举。在发达国家，合作制是农户“自组织”起来从而成为市民社会一部分、以保护自己的金融支配权的重要手段；显然，国家权利的强大，国家管制合作金融的目的是防止农村信用社倒闭，进而维持农户的基本金融需要、达到稳定农业生产的目的。 (三)乡村集体金融的被迫关闭
   
    起始于20世纪80年代中期集体经济解体后加强集体资产的有效管理等原因，在中国的农村陆续出现了农村合作基金会、农经服务站等乡村集体金融组织。到20世纪80年代末期，在几个发达省份，如江苏、浙江等80%的乡镇都建立了农村合作基金会等组织。资料显示，1990—1996年全国农村合作基金会累计投放于种养业生产的资金已达到 1515亿元，1996年当年占投入总额的比重高达43.3%，投入农产品流通、农业服务组织等其他方面的资金累计达到730亿元，占1996年当年投入总额的19.9%。显然，农村合作基金会已成为了农村信贷投放的重要渠道。但由于经营不善、管理混乱和扰乱正规金融秩序等原因，从1999年开始，全国上千家农村基金会或被关闭，或被当地农村信用社兼并。
   
    虽然强行关闭乡村集体金融的行为可以看作是中央政府正常金融管制的需要，但是，实际上由于地方集体金融集聚的风险最后要向中央政府进一步集中，而且乡村集体金融代表了农村基层政府的利益。因此，中央政府和农村基层政府之间在集体金融的问题上存在着利益冲突。农村基层政府持续膨胀的对金融的控制权，必然会增加地方与中央的谈判份量，甚至可能会出现中央政府的政令在农村无法畅通的局面。因此，中央政府关闭农村金融机构的行为，其背后的一层考虑显然是为了削弱农村基层政府的金融控制权，以增强中央在农村的控制力；另一层考虑就是防止乡村集体金融的竞争会对农村信用社经营造成冲击(Park等，2001)，而农村信用社正是中央与农产之间就融资问题进行对话的有效工具。
   
    (四)农村民间金融的异常活跃
   
    历史和现实以及国内和国外的情况都表明，农村中的民间金融活动任何时候都没有停止过，这表明正规金融市场存在着缺失(Arrow，1963)。20世纪90年代中后期，由于农业银行刚性退出农村、农村信用社在中国人民银行的领导下加强了治理整顿以及关闭了农村合作基金会等乡村集体金融等原因，农村的民间金融活动异常活跃：温铁军 (1999)对东中西部15个省份的调查发现，民间借贷的发生率高达95%；IFAD(2001)的研究报告也指出：中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规金融市场的4倍。农村民间金融较好地解决借贷市场信息不对称问题(林毅夫等2003，叶敏2002，Steel，et al 1997，Stigltz&Weiss1981)，是民间经济主体对政府金融抑制(Financial Repression)政策所致的信贷配给和金融资源分配的所有制歧视的本能反映(Anders.Isaksson2002，Fry1995， Mckinnonl973)。
   
    虽然存在风险溢价所致的利率偏高、交易违约率高等缺陷，但民间融资主体在有限的交易范围内，通过非正式契约的自我实施性能够有效地发挥降低交易成本，从而增加农村融资量，有力地替代了本来由农村正规金融提供的融资。但民间金融的效率也是有条件的，随着交易的时空范围进一步扩大，非正式签约就很难自我实施，会被正式签约的相互实施特别是要被第三方强制实施(最典型的是国家)所替代。近年来民间金融在农村的异常活跃表明，当前农村经济和农户收入面临的困境，是一系列政府干预农村正规金融市场的结果，农户对政府干预农村金融的理性反应必然是退出正规金融市场，求助于民间金融。不过，政府与农户之间的互动博弈显然是以限制农户对金融的支配权、牺牲农民利益为代价的。
   
    显然，改革开放以来农村金融的重要变革，是农村中不同利益集团对金融资源的争夺以及国家与社会互动中的强国家权利综合作用的结果。农户阶层在集体行动中的弱势地位以及国家的强制定约权和毁约权等使得农村金融发展十分滞后，无法发挥对农村经济的先导性效果，而农户为国家的整体经济增长支付成本时，却没有分享到相应的增长福利。
   
    在国家与社会的互动中，农户以各种方式在表达和行使自己的权利，例如，退出正规金融寻求民间金融服务，农村正规金融的巨大风险向政府的纵向加总问题等。而在这种政治经济结构里，农村金融的变革不可能有清晰的指导思想和目标模式，更谈不上走上一条均衡的、递增报酬的改革路径。
   
    四、结论性评论与政策建议
   
    改革开放以来，中国农村金融制度变迁中的问题实际上是农户阶层集体行动的相对弱势，使得国家能轻易地在多个效用目标间进行套利(Arbitrage)。虽然国家的作用对于发展中国家来说非常重要，但是如果不能使社会与国家在对话、协商和交易的过程中形成一种均势，那么国家往往会选择租金最大化而非有效地保护产权(周其仁，1994)。更为重要的是，由于市场天生具有立宪的功能(唐寿宁，1998)，建立基于农户的市场化的农村金融制度，能够内生性地约束政府的强国家权利、平衡利益集团之间的力量对比，从而有利于改变农户弱势的局面。
   
    面向农户需求的、渐进市场化的农村金融制度，需要的是能够提供多样化服务的制度安排。因此，商业金融和合作金融之间有机地分工合作是必要的；随着收入水平的提高和农村经济的进一步增长，农业商业性和政策性保险、大宗农产品期货以及农村证券市场等制度安排更是提升金融深化水平和商品化水平的金融安排。而市场化的利率形成机制和基于私人产权以及由此发育形成的各种混合产权制度，则是形成市场化农村金融制度的前提和基础。
   
    一系列的基础性农村经济制度安排也需要适时调整，才能有效地发挥市场化的农村金融制度的功效。建立永久性私人所有的农地制度(Land Tenure)对农村金融来说是根本性的举措，因为农户资产的完整性是有效运作金融市场的关键；而建立劳动力在农村和城市间的自由流动机制，是扩大资产配置空间、打破二元体制约束的极为重要的手段。
   
    仍然要充分发挥政府在农村金融变迁中的重要作用，因为无论是正常市场活动中的信贷配给还是农村经济活动的盈利率低下所导致的资金流失等问题，都需要政府力量加以解决。但要完善税收和预算体制，清晰地界定各级政府间的事权和财权，使地方政府能够成为具有涵盖利益而非狭隘利益的“扶助之手”(奥尔森，1982)，是创造良好的政府环境、促进农村金融有效运作的必要条件。这包括国有金融特别是政策性金融保险机构先行、农村商业性金融机构跟进等举措。
   
    参考文献
   
    1.官兵.中国农村信用社改革和发展问题的反思.河南金融管理干部学院学报，2003(3)
   
    2.史建平，官  兵，垄断、政府控制与金融制度演进。国际金融研究，2004(6)
   
    3.唐寿宁。对于市场经济的一个拓展性理解——论市场的立宪功能.天则论丛，1998
   
    4.谢  平，中国农村信用合作社改革的争论.金融研究，2001(1)
   
    5.温铁军.三农问题：世纪末的反思.读书，1999(12)
   
    6.周其仁，中国农村改革：国家和所有权关系的变化.中国社会科学季刊，1994(8)
   
    7.奥尔森.集体行动的逻辑。上海三联书店、上海人民出版社，1965
   
    8.布坎南。自由、市场与政府.(中译本)上海三联书店和上海人民出版社，1986