我国农村合作金融发展模式研究

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我国农村合作金融发展模式研究




一、国际比较：市场经济条件下农村合作金融发展的一般规律

　　目前，世界各国农村合作金融体系按其结构不同，可以分为以下四种模式：

　　1、单元金字塔模式

　　该模式是指农村合作金融只有一个系统，最上层是全国性统一联合组织，中层是地区性联合组织，底层是信用合作社，就象金字塔一般。这种体系最典型的代表就是德国。最高层的全国性统一合作金融联合组织，是1895年创办的普鲁士中央合作银行；中层的地区性合作金融联合组织，是莱茵河农业合作银行成立后才开始出现的；最基层的是雷发巽银行，目前约有3000余家。德国雷发巽银行的资本金主要来自于农户、小农场主、银行雇员、自由职业者以及社会援助。地区合作银行的资本金则绝大部分来自于基层雷发巽银行。中央合作银行的大部分资本金除由地区合作银行提供外，政府为了表示对合作银行的支持，也参入一定的股份。根据《德国合作银行法》规定，政府最高可参股25％。中央合作银行主要负责人的任命要经政府同意。

　　2、多元复合模式

　　该模式是指农村合作金融由多个不同系统组成，各系统内部又是由多级组织构成。这种模式的典型代表是美国和丹麦。美国的农村合作金融由联邦农业信贷管理局、联邦土地银行及其协会、联邦中期信贷银行和生产信贷协会、合作银行等组成。合作银行是在1933年《农业金融法》通过后成立的，除了中央合作银行外，12个农业信贷区各设有1个合作银行。但每个区的合作银行须接受所在区农业信贷管理局的督导。合作银行初期由国家出资创办，1968年还清了国家拨款，现在完全归农民组成的农业合作社所有。丹麦的农村合作金融体系由四个部分组成：一是雷发巽式的合作社系统，与其他国家的雷发巽银行在合作原则及经营方针上相差无几；二是储蓄银行系统，是根据《特别法》而设立的劳动者自治的金融机构；三是农民贷款合作系统，是借款人自主的团体，但它能依据政府
《特别法》发行债券；四是合作银行，其主要任务是与其他合作金融机构相互配合，进行农业信贷业务的协调。

　　3、半官半民的“两节鞭”模式

　　该模式是指中央合作金融机构的资本金是政府财政拨人的，地区和基层合作金融机构的资本金是农民自愿投入的。其主要代表是法国农业互助信贷银行，它是按三级法人制建立的，由地方合作银行、地区合作银行和中央银行组成。地方合作银行的社员除了农民以外，还有小工厂主及雇员；地区合作银行是按照行政区划设立的，目前共有94家；中央合作银行是按公法建立的，受农业部和财政部双重领导与监督。

　　地方合作银行和地区合作银行的管理严格按信用合作的原则进行，中央合作银行则是一种商业性质的政府行政机关，实行董事会领导下的经理负责制，最高权力机构为全体委员会，其成员来自于议会代表(参众两院各3名)、政府官员、有关行业组织代表、地区合作银行代表，其执行机构为理事会，成员中7名由全体委员选举产生，另外4名为政府官员和该行的总经理，其总经理由政府任命。

　　4、“二三三”模式

　　该模式是由二重结构(既有政府投入，又有农民投入)、三个系统(农业、渔业、林业)和三个层次(上、中、下级)所构成的。只有日本实行这种模式。日本的农林中央金库是农林渔系统的信用合作组织，由全国农协、渔协、林协和联合会等政府部门投资设立。另外，组织了全国约一万个农业协同组合、渔业协同组合和森林协同组合，并分为上中下三个不同的层次，上面是农林中央金库，中间是农林中央金库的分支行，下面是众多的协同组合，形成统一的农村合作金融体系。

　　通过以上分析可以看出，世界各国农村合作金融发展的一般规律，主要表现在如下几个方面：(1)逐渐从分散走向统一，目前世界各国基本上都形成了全国性或区域性的合作金融网络组织。(2)自下而上地控股，建立合作银行体系。各国在合作银行成立时基本上都是基层信用社向地区合作银行投资人股，地区合作银行再向中央合作银行投资入股，但中央合作银行一般都有政府资金投入。(3)各国合作银行基本上都采用多级法人制，各级机构都是独立的法人实体。(4)合作金融组织都实行民主管理，这也是合作金融性质的最重要体现。(5)西方国家的政府对农村信用合作组织都采取保护与支持的政策。

　　二、国内比较：我国农村合作金融发展的模式分析

　　我国的农村合作金融(主要是农村信用社)比国外发达市场经济国家起步晚，发展道路曲折。尽管目前我国农村信用合作社还存在着诸多问题，但发展前景较好。许多理论工作者和实际工作者从我国目前的实际情况出发，对我国农村信用合作社的发展模式作出了较为科学的设计，归纳起来，主要有如下四种：

　　1、规范化的合作经济模式

　　这种模式是按严格的罗虚代尔合作原则组织起来的信用合作社。主要内容包括：(1)自愿原则，即农民可以自愿加入或退出信用合作社，不受其他人为因素的限制。(2)交易返还原则，信用合作社一般不直接对社员分红付息，而是通过交易返还(即贷款利率较低)将一部分利润返还给社员。(3)公平原则，在信用社投票选举时，不是按人社资本的多少来决定票数，而是一人一票制。

　　可见，这种模式的优点是农村信用社能更好地面向“三农”，提高社员民主管理的自觉性和积极性。缺点是无法突破社区的限制提高资金使用效益，不能形成区域和全国性的统一组织，不便于在更大范围内抵御风险。

　　2、一级法人制的合作银行模式

　　在我国苏南等农村经济比较发达的地区，农村信用社的发展有所创新，有人将这种创新称这为苏南模式。它是在原有乡镇信用社基础上进行合并，建立信用合作社的县级联社，或称之为合作银行。合作银行为一个独立的法人，而原来的各乡镇信用社取消法人资格，成为合作银行的分支机构。但这种合作银行已不再是严格意义上的合作经济组织，而是以盈利为目的股份合作金融组织。

　　3、分散化的商业银行模式

　　这种模式的设计者主张将农村信用社商业银行化，即将原有的农村信用社改造成为众多分散的小商业银行，由农民、农村集体经济、农村联合经济体、农村乡镇企业等经济主体共同出资，出资者与商业银行之间的关系，不再是信用合作社与社员的关系，而是银行股东与银行的关系。经营目标就是纯粹的利润最大化，经营管理方式严格按股份制商业银行模式运作。其经营范围也与一般商业银行的业务范围相同。

　　诚然，这种模式可望能改变我国目前农村信用社内控机制和管理模式，从而提高信用社的盈利能力，摆脱经营困境。但缺点也比较明显，由于农业生产的资金使用效益低于一般服务业和制造业，从而使农村信用社在追求盈利目标的驱使下，将资金转移到非农产业或城市投资，从根本上背离“三农”方向。
　4、多级法人的合作银行模式

　　这种模式是根据自下而上控股的原则，在各乡镇信用社的基础上按行政区划建立起县级合作银行，在县级合作银行的基础上建立起省级合作银行，在省级合作银行的基础上再建立起全国统一的农业合作银行，乡、县、省和国家级合作银行都具有法人资格。另外还有人提出，不一定要按行政区划设立四级体系，而只需按社区或经济区划，自愿联合，设立三级体系即可。这种模式虽然有利于农村信用社抵御风险和开拓业务，但对农村经济的发展，特别是对农民来说，并无多大的实际意义。或者从某种程度上说这种设想事实上就等于再造一个
中国农业银行。

　　通过以上比较分析，我们认为，我国农村合作金融发展的目标模式应该是由中国农业银行控股的“二节鞭式”的二级法人制合作金融体系。

　　这一体系就是将现有的乡镇级农村信用社改造成规范的合作经济模式，然后按自下而上地控股原则，建立起县级合作银行，或将现有的县级信用联社改造成县级合作银行，使其体制成为按股份制构建、按合作制运行的“准合作银行制”。再由各中国农业银行的市级分行对各县级农村合作银行进行控股，并实施管理指导和业务渗透，从而通过现有的中国农业银行建立起一个全国统一合作金融体系。

三、问题与症结：当前我国农村信用合作社面临的深层矛盾

　　1、机构理顺与定位不明确的矛盾

　　我国农村信用社自1996年与中国农业银行脱钩后，虽然自立门户，但却没能理顺各机构之间关系，建立自律管理体制。如地市级以上由人民银行作为农村合作金融的临时过渡性管理机构，对外是农村金融体制改革领导小组，对内是农金科，既管理农村金融体制改革，又管理农村信用社的业务，既当“裁判”，又当“运动员”，使基层农村信用社无法适应。农村信用合作社的性质、所处的地位以及在农村金融市场中与其他金融机构的关系如何定位不明朗，这就势必阻碍其健康发展。

　　2、保本经营与管理水平低、经营环境恶化的矛盾

　　目前，我国一部分农村信用社不良资产比率居高不下，潜在风险大。这一方面是由于信用社自身经营管理水平低造成的，其表现是资产结构不合理，形式单一，基本上为信贷资产；低息存款少，负债成本高；管理体制不健全，缺乏有效的风险防范手段和内在激励机制等。另一方面是由于经营环境不断恶化造成的，主要表现在保值储蓄的保值部分一直挂帐未消化，而其他商业银行的保值部分都由财政负担；“农转非”资金难以消化，许多企业借改制、破产为名，逃废和悬空信用社债务；不健康的债务文化蔓延，形成新的道德风险；经营负担过重，承担了农村90％以上的农业贷款，其政策亏损无法得到弥补。而且近年来，许多地方的税务、工商等部门把信用社作为税费重点征收对象，取消了对信用社税费优惠政策，更加重了信用社经营的困难。

　　3、“三农”方向与资金投向结构的矛盾

　　由于目前农户发展农业生产所需贷款量有限，农业产业化进程和规模处于初级阶段，信用社又大都采取稳健经营的方针，从而使其真正投入“三农”的资金相对有限，而是将大量资金投入到了城镇企业、国有企业和其他非农产业。结果是大量的资金从农村转移到城镇，违背了农村发展合作金融的原始初衷，加速了城镇与农村经济发展的“马太效应”。同时使信用社储源陷于枯渴，资金周转出现梗阻，反过来又限制了合作金融自身的发展。

　　4、自成体系与联行条件不成熟的矛盾

　　从抵御风险和适应现代金融业务发展的需要来看，农村信用社走向联行和自成体系是其必然趋势，但目前农村信用社县乡两级营业机构通存通兑面与商业银行有明显的差距。农村信用社没有独立的联行体系，结算渠道不畅成了阻碍、制约农村信用社业务发展的瓶颈因素，致使许多由农村信用社扶持起来的企业因自身发展的需要得不到满足而转户其他金融机构。有的农户汇学费给孩子不得不跑到城里商业银行，严重影响了农村信用社服务市场的拓展。

　　四、促进我国农村合作金融发展的思路与对策

　　1、深化农村信用社体制改革，完善其内部管理体制

　　如果要实现向目标模式的过渡，首先就要按合作制原则完成农村信用社的规范化改造，再按自下而上控股的原则，建立县级合作银行。同时明确法人责任制，完善合作银行核算制度和内部管理体制。根据所处地域、资产质量、人员素质等因素，合理确定各部门的考核指标，实行分类考核，以充分调动各部门的积极性。然后再实施中国农业银行控股，建立全国农村统一的合作金融组织体系，提高整体抗风险能力。建议将我国目前从上到下都有
的农村金融体制改革领导小组改组成人民银行的农村金融监管部门，只从事农村金融的监管工作，不再从事信贷活动。原有的资金如果是县级信用合作联社的则划回到县级合作银行，剩余资产划拨到中国农业银行，用于对县级合作银行的控股，同时各市级农业银行还可根据自身业务发展的需要，增加控股投资，并对县级合作银行进行业务指导与渗透。

　　2、加快农村合作金融的立法工作

　　我国是一个农业大国，农村经济的发展离不开农村信用社，但农村信用社的管理体制几经周折，至今仍未定型，其主要原因是没有法律意义上的对农村合作金融的定位。因此，必须在总结农村信用社近50年发展历史，广泛征求基层农村信用社、地方政府、农民和企业的意见的基础上，尽快制订《农村合作金融法》，以法律形式对农村信用社的市场定位、管理体制、扶持政策等进行规范，为农村合作金融的发展提供法律保障。

　　3、强化管理，逐步提高农村信用社的资产质量

　　首先，在成立县级合作银行后，应设立专门的信贷管理部门，对基层信用社进行业务指导与管理，加强对小额农户贷款的管理，努力盘活农村信用社的资产。其次，积极拓展服务领域，增加服务项目和品种，积极改变农村信用社资产单一化状况。如为配合农村的小城镇建设，可对购买或建设商品房、门面住房发放按揭贷款；为符合条件的农村大学生提供助学贷款；发展代收保费、电话费，代发工资等代理业务；参加全国银行拆借网，提高富余资金的运作效益等。再次，可建立省级农村金融债权管理公司，对农村信用社不良资产进行剥离。该金融债权管理公司的资本金由中央、省政府共同出资，其中中央财政应返还农村信用社的保值储蓄补贴作为中央财政的出资，省级财政以农村信用社收购农村“两会”资产的数额出资。通过成立金融债权管理公司，收购农村信用社的不良资产，使基层信用社放下包袱，轻装上阵。同时，为提高农村信用社核销呆账的能力，可考虑将目前呆账准备金提取比例从1％提高到1.5％。

　　4、尽快落实优惠政策，为农村信用社的发展创造宽松的环境

　　农业是国民经济的基础，且生产周期长、投入大、见效慢、效益低，是我国政府长期以来一贯予以扶持的产业，而服务于这一产业的农村信用社就应该享受国家的优惠政策。这包括：(1)减少税种，降低税率。如对农村信用社免交所得税，对于在贫困地区和粮棉大县(市)区的农村信用社减免营业税。(2)加大对农村信用社的政策扶持。如国家应把政策性支农扶贫款、农村专项开发、科技扶贫、农村水利和电力等基础设施建设的专项资金业务代理权还给农村信用社；加大人民银行对农村信用社的再贷款力度；对农村信用社贷款实行灵活的利率浮动政策等。(3)各级地方党委、政府应尊重农村信用社经营自主权，维护金融债权，规范农村金融秩序，建立农村金融“安全区”。

　　5、进一步加强对农村信用社的金融监管

　　中国人民银行的各级监管机构要促使农村信用社按照合作经济原则，建立和完善社员大会、股东大会，以及董事会、理事会、监事会制度，根据业务发展的要求，调整、充实内部管理的各项制度。要加强中国农业银行控股和农村信用社的行业自律。通过建立自律性组织，对农业银行的控股行为和农村信用社的经营行为进行规范，对农村信用社在经营管理中存在的问题和困难要及时予以反映和处理。基层人民银行则要重点加强对农村信用社资产质量、盈亏状况和内控机制的监管，督促农村信用社坚持“三农”服务方向，指导农村信用社加强核算，改善经营，建立健全内控制度并督促落实。同时，加强对农村信用社的现场监管和对高风险社的跟踪监管，进一步防范和化解金融风险。