人民币升值对就业的影响评估与对策建议

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人民币升值对就业的影响评估与对策建议




从2005年7月21日起，人民币汇率对美元升值2％。人民币升值2％，对我国经济和就业的影响不大，但根据新的汇率制度，市场机制在未来的汇率决定中的作用必然逐步增强，虽然我们实行“主动、渐进、可控”的改革原则，可以采取措施对人民币汇率变动进行调整，但不排除人民币汇率进一步升值的可能性。如果人民币进一步升值，将会对我国就业产生较大影响。因此，有必要研究分析人民币升值可能给就业带来的压力，及早采取应对措施。

    　　　　一、人民币升值对我国就业影响的评估

    汇率变化对经济、进而对就业的影响是十分复杂的，它主要通过三个传递渠道对就业产生影响：一是汇率的变化直接影响进出口贸易；二是汇率变化对国内商品的价格指数产生影响，国内商品价格的重新调整直接促使各产业部门的此消彼长；三是汇率的变化对外资进入的影响。以上三个方面的经济变量，都直接或间接地对就业产生影响。下面在假定人民币在一两年内升值10％左右的情况下，从不同的方面对人民币升值对我国就业的影响作一个大致的评估。
    (一)人民币升值对主要行业的就业影响评估
    我国经济属于外向型经济，据海关统计，2004年全国进出口总值为11547.4亿美元，占GDP的比重即我国的对外经济依存度达到了近70％。出口成为我国经济和就业增长的主要引擎之一。2004年出口5933.6亿美元，占GDP的比重35％多；外贸行业提供的就业总数约7000万人。因此，光从这些数字看，人民币升值导致的我国进出口的变化对我国经济、进而对就业的影响无疑是巨大的。不过，就出口来看，我国出口产品中加工贸易占了55％以上的比例(见表1)。由此，人民币升值对出口的负面影响会大大降低。加工贸易中的来料加工，赚取的只是加工费，对加工企业来说，进口成本与出口价格与之没有直接关系。对加工贸易中的进料加工企业来说，人民币升值对其出口产品不利，但使进口的原料、原材料和零部件相对价格降低，从而或多或少抵消出口的不利影响。因此，对进口依赖程度不同的外贸行业和企业，受人民币升值的影响程度不同；同时，行业和企业的产品结构和性质不同、利润水平不同等，也决定其对汇率变化的敏感度不同，因而需要对不同行业进行具体分析。
    表1　出口贸易方式(2004年)(单位：亿美元)
贸易方式           金额      所占比例
一般贸易           2，          436.4
加工贸易           3，          279.9
其中：来料加工                  685.7
      进料加工     2，          594.2
其它贸易                        217.4
总值               5，          933.7
     数据来源：商务部进出口统计数据
    下面我们根据受影响程度和性质的不同，将行业划分为“负面影响较大的行业”，“负面影响较小的行业”，“影响中性的行业”和“受益行业”四类。
    1. 负面影响较大的行业主要有纺织服装、制鞋、玩具、摩托车、家具、照明器具、自行车等劳动密集、出口依存度较大的行业和农业等行业。
    纺织服装行业　我国纺织品出口依存度为20％--30％，加工贸易只占全部出口产品的27.6％，纺织品平均销售利润只有2.5％；服装出口依存度近60％，加工贸易占全部出口的30.4％，行业平均销售利润为4％；纺织服装业从业人员1800多万。若人民币在一两年内升值10％左右，纺织服装的出口会大幅度下降，保守估计可能导致全行业萎缩20％，影响就业达360万人。
    鞋类行业　2004年我国的鞋类产量达到70多亿双，占世界产量的50％以上；出口58亿双，占全球鞋类贸易的60％；我国鞋类出口依存度达80％，其中46％属于加工贸易，平均销售利润3％，从业人员200多万人。我国鞋类的85％以上是低档鞋类，附加值低，没有品牌，只靠低成本劳动力和拼价格来支撑。若人民币升值10％左右，可能使全行业萎缩30％，估计将影响60万人就业。
    玩具行业　目前我国是全球最大的玩具生产国。我国的玩具近90％出口，全球约有75％的玩具产自中国；加工贸易占玩具出口的67％；目前我国玩具行业的现状是：缺乏品牌，主要依附国外的品牌和销售网络。虽然中国玩具在国际市场上售价不菲，但90％的利润被国外厂家和经销商拿走，出口企业的利润微薄，行业平均利润4％左右。玩具行业从业人员约350万人。如果人民币升值10％，除去加工贸易部分，估计至少将使行业萎缩25％以上，将影响近100万人就业。
摩托车行业　2004年摩托车出口依存度为23％，行业平均毛利润5％，零部件99％是国产，直接从业人员约50多万人。若人民币升值10％，摩托车出口将受到严重打击，保守估计将导致该行业萎缩20％，这样将导致10万左右的人失业。
    家具行业　行业出口依存度约30％，加工贸易占出口50％，行业平均销售利润约4％，从业人员300余万人。由于该行业加工贸易的比例高于出口依存度，人民币升值对家具行业的冲击不像纺织服装等行业那么大。但人民币升值10％，对那些非加工贸易企业和小企业的冲击还是很大的，将导致一些小型企业破产，造成大量人员失业，估计使影响10-20万人的就业。
    照明器具行业　我国照明器具行业出口依存度50％，加工贸易占出口的比重为32％，平均销售利润率近5％，从业人员总数约50万人。该行业2/3的产值和出口额是由规模以下的小型企业完成的。若人民币在短期内升值10％左右，将给大多数小型企业的出口带来严重冲击，可能将使行业萎缩20％以上，造成10万以上的人失业。
    自行车行业　2004年我国自行车出口比重为66％，加工贸易占出口额的52％，行业平均销售利润约3％，从业人员约50万人。人民币升值10％左右，至少将使非加工贸易企业的出口难以为继，估计影响就业约5万人。
    农业　近年来我国进出口的大宗农产品主要是大豆、棉花、玉米和小麦。2004年，我国大豆、棉花、冬小麦和玉米四类作物的种植面积合计6084.9万公顷，占同年农作物播种面积的近40％。保守估计，从事以上四类大宗作物种植的农村劳动力有1亿人。人民币升值10％左右，即导致国内上述四种主要农产品价格的大幅度下降，直接导致我国农产品在国内和国际两个市场上的需求减少，在我国目前农产品销售本来就比较困难的情况下，对农户的打击无异于雪上加霜，并直接导致农业就业岗位减少，将影响数千万农民的就业。
    表2　人民币升值10％情况下对相关行业就业的影响           
          出口依存度(％)  平均利润率(％)  就业人数(万人)  静态影响(万人)
纺织            25             2.5
服装            60             4.5           1800              360
鞋类            80              3             200               60
玩具            90              4             350               90
摩托车          23              5              50               10
家具            30              4             300             10-20
照明器具        50              5              50               10
自行车          66              3              50                5
合计                                                         550-560

    2. 负面影响较小的行业
    电子信息产业　电子信息产业包括许多细分行业和产品，主要包括计算机类、电子元器件类、电子仪器及设备类、家用视听类、通信类、广播设备类等行业和产品。电子信息行业的出口比重高，从业人数多，利润低。2004年，电子信息产品出口总额2075亿美元，出口依存度为65％。2004年，全行业企业数2.3万个，从业人员512万人。2004年，全行业完成销售利润率为4.1％。由于出口依存度高，利润低，人民币升值对该行业的影响肯定是负面的，但由于加工贸易占出口的比例较高，电子产品的加工贸易占出口的比重大多在90％以上。这样可能大大抵消人民币升值对出口造成的损失。
    电子信息产品中的彩电和空调器行业的情况比较特殊。彩电的核心技术和零部件靠进口，国内生产企业处在价值链的低端，企业赚取的只是非关键部件的加工和组装费，利润水平低。空调行业的情况也基本相同。近年来我国家电特别是彩电出现的经营困难甚至亏损，除产品缺乏核心技术的原因外，国内企业之间的恶性竞争，以及去年以来原料、原材料(主要是钢铁、其他金属材料和塑料)价格的大幅度上涨也是重要的原因。因此，人民币进一步升值对彩电和空调行业出口的负面影响还是较大的。由于家电行业的就业总量不是很大，不超过20万人。因此，由人民币升值给这两个行业就业带来的负面影响对全局性就业不构成重大影响。
    部分机械设备和基础件行业　机械行业的情况比较复杂，其大致的特点：一是一些行业的加工贸易比例较大，如变压器，船舶及船用设备，电动机和发电机等行业；二是一些行业虽然加工贸易的比例小，但有些行业零部件主要靠国际市场采购，这些行业包括起重机和工程机械行业、电工器材行业、通信设备和电力设备行业等；三是许多出口产品的技术含量高，价格优势明显，对汇率变化的抗风险能力较强，人民币升值后，这些产品的出口价格具有较大的提价空间，如工程机械；四是机械产品出口在我国机电产品出口中所占比重不大，2004年工业机械出口总额为858亿美元，占全部机电产品出口额(3234亿美元)的近27％，多数行业的市场主要在国内；五是机械行业大多是资本和技术密集行业，就业容量相对较小。
    综合上述因素，虽然人民币升值对这些行业的影响基本上是负面的，但这种负面影响不是很大。
    3. 负面影响中性的行业
    钢铁行业　人民币升值对钢铁行业的最大利益在于降低钢铁行业的采购成本。目前我国40％左右的铁矿石依赖进口，2004年我国进口铁矿石2.08亿吨，而以铁矿石为主的原料占钢材成本的30-40％。那些以进口铁矿石为主要原料的钢铁企业是主要的受益企业。同时，可能会增加进口钢材，特别是增加高档薄板材的进口，这对钢铁行业具有不利的影响。利弊综合，人民币升值对钢铁行业的影响应是中性或中性偏好的。
    有色金属行业　由于我国经济增长的强劲势头，再加上中国经济结构已经向重化工业调整，对有色金属这类工业品原料的需求十分强劲。2004年我国10种常用有色金属产量达到近1400万吨。对大部分有色金属而言，国内的有色金属矿产资源禀赋、采矿能力和金属冶金能力都不能满足国内的需求，如我国铜冶炼企业矿源自产率不足30％，70％需要进口；全国冶炼用的铝土矿一半需进口(600万吨)；我国的铅锌储量丰富，但冶炼能力远大于采掘能力，每年仍需进口部分铅锌矿。2004年以来，我国大部分有色金属矿产、有色金属成品一直是贸易逆差。人民币升值，总体而言会降低有色金属行业的成本，对该行业的影响基本上是正面的。
    汽车行业　人民币升值将有利于那些零部件进口依赖度较高的车型降低成本，增强价格竞争力；但同时人民币升值也会使进口整车的成本下降，从而对同类车型主要是高档车型形成一定的竞争压力。总体上看，人民币升值对汽车行业的影响属于中性。
    石油化工行业　人民币升值对石油和石油化工行业的影响有利有弊，比较复杂。就石油行业来讲，人民币升值有利于石油冶炼行业，因为我国原油大量进口，升值可以降低以人民币计价的原油采购成本。但对石油开采行业则不利。
    对石油化工行业来说，一方面人民币升值可以降低进口原料、原材料的成本；另一方面又给出口带来一定的困难。我国石油化工产品的出口依存度在40％以上，对那些出口依存度较高的行业会带来不利的影响，但对那些出口依存度不太高的行业，如塑料制品行业(出口依存度不到30％)，人民币升值的影响则是正面的。同时，人民币升值会促进进口石化产品的增加，从而对国内石化行业产生不利的影响。此外，人民币升值对农用化肥行业来说也是有利有弊：一方面有利于该行业降低进口石化原料和原材料的成本；另一方面人民币升值使以人民币计价的进口化肥相对降低，从而加大国内化肥生产行业的竞争压力。  4. 受益行业
    人民币升值的受益行业主要是：(1)非贸易品行业，包括房地产、机场、港口、铁路、高速公路、电力、供水、有线电视、旅游等这类基础设施和商业及服务业；(2)外币负债高和成本中进口用汇多的行业，包括航空、电力行业等；(3)货币经营行业，包括银行和证券业；(4)原料、原材料和零部件主要依靠进口的行业，包括造纸行业、石油冶炼业、工程机械、电力设备行业等。
  对第一类行业即非贸易品行业来说，撇开建设成本或财务费用不说，从持续经营的角度看，汇率变动对房地产、机场、港口、铁路、高速公路、电力、供水、有线电视等这些基础设施和旅游资源类产业的价格并没有什么直接影响，但人民币升值，美元贬值，必然刺激进口，增加对上述基础设施的需求。从中长期的角度看，由于这些基础产业具有资源有限、垄断性、或建设周期较长因而供给弹性较小的特点，经济的扩张对上述基础设施的需求将会持续增加，并推动这些部门的价格持续上升。另一方面，汇价降低，刺激贸易部门的价格下降，人们可以从中节省更多的资源用于增加对房地产、服务等非贸易部门的需求，从而刺激后者价格的上升。
    对第二类即外币负债高和成本中进口用汇多的行业来说，人民币升值意味着人民币标价资产价值的上升；同时人民币升值对外币负债高的行业和公司当期产生一次性账面汇兑收益；而且长期内将降低支出、提高赢利。我国航空公司主要以美元融资租赁或银团贷款的方式购买飞机。以南航为例，其资产负债率基本维持在70％左右，其中融资租赁款78％左右为美元负债。大量美元债务的存在使得航空公司将在本币升值过程中获益。人民币升值将使中国航空公司产生巨额的一次性汇兑收益，并带来外币净支出的减少，有利于国内主要航空公司短期内业绩明显提升。
    类似航空业的还有电力行业。我国的电力项目投资一般资本金比例在20％-25％之间，其余均为银行贷款，其中不乏国际财团的信贷资金，因此人民币升值会产生一次性汇兑收益，并将减轻电力行业外债偿还的成本。同时，由于电力行业的出口规模小，其快速发展主要来自于国内需求的增长，而电力设备的一些主要原材料，如特厚板、大口径管、发电机主轴、硅钢片、铜、电子元器件大量依赖进口，人民币升值有利于降低电力设备行业相关的制造成本。
    对第三类行业即金融行业来说，特别是银行业和证券业，由于具有较好变现能力和流动性，属于高人民币资产的行业，因此将吸引国际资金大量流入，从而受益。如果人民币汇率上升，会提高对国际国内资金的吸引力，大量资金流入国内银行体系，将对银行业务的发展产生积极影响。
    第四类行业：造纸、炼油、工程机械、电力等行业。我国造纸业行业木浆近95％依靠进口，废纸约一半以上进口，而销售市场基本在国内。人民币升值将大大降低造纸行业的成本。
    炼油业可以从进口原油成本的降低中得到益处。我国工程机械行业以及电力设备行业的零部件主要从国际上采购，而销售市场基本上在国内，人民币升值将有利于降低这些行业的成本。
    结论：分行业看，人民币升值对我国就业的影响总体上是负面的，主要原因是：那些负面影响较严重的行业往往是劳动密集型和就业容量大的行业。我们的估计是：静态地看，如果人民币进一步升值10％左右，受影响较大的劳动密集且出口依存度较高的主要行业会有近600万人失业。农业方面将影响数千万农民的就业。
    受影响的就业群体主要是农民和农民工，因为那些受影响较严重行业的就业人员绝大多数是农民工。
    受影响严重的地区主要是沿海地区和京津地区，包括的地区和城市主要有：北京、天津、上海、大连、广东、江苏、浙江、福建、山东等。2004年上述四市五省的外贸出口之和占全国出口总额的89％。受影响最严重的是广东省，2004年广东省的外贸出口额占全国出口总额的32％，而且广东长期以来是我国劳动密集出口产品的主要生产和出口基地。
    对农民就业影响的地区主要集中在玉米、大豆、小麦和棉花四大类作物的主产区，如大豆和玉米主产区。
    当然，上述对就业数量的估计只是一个大致的轮廓性估计，因而只对态势性判断有一定意义。实际上，进行量化分析往往也是难以做到的，多数量化分析得出的数字也难以站得住。其中对行业影响的估算一般只是简单地考虑出口依存度、加工贸易比例和行业利润等几个因素。比如自行车行业：出口依存度为66％，加工贸易比例52％，平均利润3％，从业人数50万。我们在估算时假定在人民币升值10％左右的情况下，非加工贸易出口已完全不可能，这样，出口比例减去加工贸易比例为14％，也就是说，出口贸易从而全行业要萎缩10％以上，相应地，就业人数也萎缩10％以上，即5万人以上。这种估算既没有考虑出口困难会导致国内市场竞争的进一步加剧这样的消极影响，也没有考虑在竞争更激烈的情况下，优势企业可以实行扩张、以及企业在压力加大的情况下提高新产品档次等这样的积极影响。同时，这种分行业分析只是一个静态的分析，也就是说，这种分析不考虑以下动态的和综合的因素：进口相对价格的降低、以及由此而引起的国内商品价格的变动对我国经济和就业的整体影响；国家的宏观应对政策；行业、企业乃至个人(主要是农户)的应对措施等。而要对人民币升值对我国经济、进而对就业的影响作出全面评估，这种的动态分析和综合分析是必不可少的。
    (二)人民币升值对就业影响的动态和综合分析
    1. 人民币升值、进口产品相对价格降低对我国经济和就业的整体影响
    人民币升值、进口产品相对价格降低对我国经济和就业的影响是全局性的。近年来特别是2004年以来，进口成本的增加特别是石油和矿石进口成本的增加，已经严重损害了中国出口商的利润。2004年我国进口的成品油均价较2003年上涨了30.8％，而2004年我国进口原油达到了1.2亿吨。铁矿石上涨了1倍多，2004年我国进口铁矿石达到了2.08亿吨，我国铁矿石的进口依存度为40％以上。此外，钢材上涨了43.7％，铜材上涨了50.4％。主要由于能源和原材料涨价，我国出口企业的成本大幅度上升，许多企业的成本上升了20％以上，有的甚至上升了40％，但我国的出口产品价格近一两年来却一路走低。面对这种情况，人民币适度的进一步升值，不仅可以降低出口企业的成本，稳定出口利润；而且对我国的整体经济和就业具有积极的作用，至少可以使我国的出口企业与国外企业站在同一起跑点上来面对能源和原料涨价的压力。
人民币升值还可降低先进设备和技术的进口成本。我国工业化进入中期阶段，进入重化工业和技术升级的新阶段，在这个阶段，除能源和原料进口外，先进设备和技术的进口对提升我国产业水平具有至关重要的意义。人民币升值导致进口产品和技术相对价格的下降，对我国经济、进而对就业的积极作用不仅仅局限在某个甚至某几个行业，而是全局性的；这种积极作用也可能不一定表现为就业的即期增加上，而更多地表现为一种长期和持久的促进和推动上。
    2. 从人民币升值导致价格变化的作用上看，还可以校正人民币长期被低估，名义汇率与均衡汇率、贸易品与非贸易品的价格扭曲，校正资金价格扭曲和资源配置的扭曲，有利于各个产业的平衡发展，有利于包括土地在内资源的节约利用，有利于第三产业的发展，有利于扩大内需并促进国内非外贸部门的发展。这些都将直接和间接地起到促进就业的作用，从而进一步化解由人民币升值给就业带来的不利影响。
    3. 政府、行业、企业乃至个人(农民)的应对措施
    从政府的应对政策和措施看，既包括宏观经济社会政策，如缩小收入差距、扩大内需的政策，产业政策等；也包括具体的进出口政策，如实行出口退税政策，调整出口关税等；农业方面包括实行对农民的补贴政策，进口限额政策 从行业、企业角度讲，人民币的适度升值，会迫使企业挖掘潜力，加快提升产品档次，以化解由升值而带来的不利影响。同时，人民币适当升值，有利于推动出口企业提高技术水平和产品档次，可以促使企业优胜劣汰，有利于优势企业的扩张，实现产业向优势企业的集中，从而逐步改变我国单纯依靠廉价力和劳动密集型产品的数量扩张的出口导向战略，逐步改变我国企业在国际分工上处于价值链低端的状况。农业方面，除了上述已提到的政府的政策调整外，农民还可以通过调整种植结构来消化由于某些农产品价格降低带来的冲击。
    此外，我国许多出口行业(如家电、摩托车等行业)面临的最大威胁往往来自内部。国内企业在国际市场上自相残杀，特别是一些低水平企业为了抢占市场，以低质量、低价格产品与国内的优势企业展开价格战，致使全行业的出口价格大幅度下降。
    当然，人民币进一步升值对就业的这些积极作用不可能完全抵消其负面影响，因为第一，负面影响较大的行业大多是劳动密集型行业，就业容量巨大；而负面影响不大或受益行业往往是资本和技术密集行业，就业容量相对较小；同时，人民币升值导致进口原料价格相对降低的直接受益行业大多是一些上游行业，与纺织服装、制鞋、玩具等这些下游行业有很长的传递链，下游行业得到的好处势必较少，而承担的损失会较大。第二，劳动密集型行业的出口产品在国际市场上可替代性强，一旦提价往往会被其他发展中国家的产品所代替，通过行业自律、规范出口秩序等办法所起的作用不大。第三，产业结构的升值，出口战略的转变，需要一个过程；而人民币升值导致的出口下降所引起的就业问题却是当期的。第四，在我国就业总体压力不减、每年需新增就业岗位900万以上的情况下，不要说人民币进一步升值会导致就业岗位的绝对减少，即使是相对减少即就业增长的减少，也会使我国本来就巨大的就业压力更加严重。
    与此同时，我们还必须看到，从综合的角度看，人民币升值还可能造成国际收支的失衡、汇率的不稳定、财政赤字的增加、通货紧缩等。如果上述情况出现，将对经济和就业产生全局性的不利影响。
    (三)人民币升值对外商投资的影响
    2004年我国外商直接投资达到606亿美元。根据国家统计局数据，2004年外商投资企业的从业人数为563万人。外商投资对我国外贸、经济的发展以及就业起到了重大作用。
    经过初步研究，我们的结论是：人民币升值对外商投资的负面影响不大，原因有以下几个方面：
    首先，加工贸易占了外商投资企业出口的主要部分。2004年，外资企业加工贸易出口总额为2663.5亿美元，占我国加工贸易总额的81.2％，占外资企业出口总额的78.7％。多数外商投资企业从事加工贸易，市场“两头在外”，大进大出，人民币升值对外商投资企业出口的负面影响不大。
    第二，人民币升值导致的房地产、基础设施以及服务业、劳动力价格的上升，会使外商的投资成本上升，但人民币升值在提高外商投资成本的同时，也提高外资利润的汇出比例。
    第三，外商投资不是什么样的投资都好，也不是外资进入越多越好。一般来说，吸引外资是为了弥补国内储蓄不足，引进先进技术和管理。中国并不缺少资金。2004年末，我国有6099亿美元的外汇储备。我国属于净资本外流的资本输出国，不久前，据央行不久前公布的数字，从1994年到2003年10年间，我国连续10年都是资本外流国，10年来国外净运用我国资金累计达到1.72万亿元人民币。在巨额美元外汇储备的情况下，我国购买了大量美国国债，累计达800亿美元，相当于美国对华投资总和的两倍，收益率仅为3％，而外国跨国公司在中国平均利润率是13％。如果不是外资含有更高的技术、高水平的管理和完善的销售渠道，这样的资本循环对中国是完全没有效益的。中国目前缺乏的是技术、管理以及销售渠道和网络。因此，在吸引外资方面，我们面临的一项任务就是优化投资结构，提高外资的投资质量。对那些大公司来说，他们来华投资，主要看重中国的不仅是劳动力成本优势，更主要看重的是中国巨大的市场潜力、以及较好的基础设施、较高素质的人才群以及长期形成的产业配套功能等，而不在于汇率的高低。至于那些只靠赚中国劳工的血汗钱的外资企业，由于人民币升值而退出中国的市场，未尝不是一件好事。

　　　　二、调整政策，应对人民币升值

    (一)在汇率改革方面，坚持“主动、可控和渐进”的原则，尽量避免人民币在短时期内的大幅升值，以给产业结构调整和就业结构调整留出时间和空间同时，在人民币进一步升值不可避免的情况下，应制定应对升值的进出口政策，如出口退税、农业补贴和农产品进口配额等，尽量减少升值给就业带来的负面影响。
    (二)应对人民币进一步升值，从宏观经济政策上讲，最根本的有两条：一条是扩大内需，用国内市场的扩大来消化和弥补出口下降造成的总需求下降；二是转变经济增长方式，提升产业层次，实现我国产品由低劳动成本优势向技术优势和品牌优势的转变。
    为此，我们必须在就业战略与政策、收入分配、劳动力市场等方面实行以下政策：
    首先，打破城乡和地区分割，实现农民的自由迁徙权，建立城乡统一的劳动力市场。必须加快改革户籍制度，剥离附着在户口上的各项“权益”，实行居住地户口登记制，还“户口”真正的人口生命记录和社会管理的功能，实现农民的自由迁徙权；建立城乡统一的劳动力市场，在就业、公共服务和政治权利等方面给予农民工平等的“市民待遇”，并尽快探索和解决农民工的社会保障和住房等问题，建立起农民工在城市发展的支持系统。同时，应深化农村土地制度改革，强化农民的土地财产权，将农民的土地与户口脱钩，不能因农民外出就业或迁入城市(或外地)而收回其在农村的土地，建立土地的市场化退出机制。
    其次，解决分配不公的问题，还需要建立劳资双方的制衡机制。我国数以亿计的农民工的工资长期以来难以得到提高，除了以上所述的户口制度以及劳动力市场供大于求的现实情况外，一个重要的原因是由于没有形成劳资双方有效的制衡机制，工会不能发挥真正的作用。
    这里应指出的是：鉴于我国的国情，在劳动就业上注重发展劳动密集型产业、发挥我国劳动力成本低的优势没有错，即使我国的产业升级能够在短时期内实现，由于我国地区发展的巨大差距，我们仍应继续坚持这一方针。问题在于中国不合理的制度使得这种优势的发挥走了样。这集中表现在我国沿海地区的产业层次得不到提升、低层次和劳动密集型产业难以实现向中西部地区的转移。根据国际经验，许多劳动密集型产业如纺织服装业，一般在一个地区停留的时间是5年左右，最长不超过10年，之后就会向劳动力成本更低的其他地方转移，其原因在于成本的上升特别是劳动力成本的上升。而我国劳动密集型产业停留在沿海特别是东南沿海20多年不动，其根本原因就是我们上面分析的中国特殊的户口制度、以及缺乏劳资双方的制衡机制，使得劳工的工资特别是农民工的工资20多年难以得到提高。这一方面导致沿海的产业结构始终难以得到提升；另一方面也使中西部地区难以得到发展，从长远看，对沿海和中西部地区都不利，也不利于就业的扩大和健康发展。
    (三)将提高我国劳动者素质作为一件战略性任务来抓。转变经济增长方式，提升产业层次，实现我国产品由低劳动成本优势向技术优势和品牌优势转变，不仅仅是应对人民币升值的根本办法和出路，也是我国在资源紧张、环境问题日益突出的形势下的必然选择。要做到这一点，一个重要的前提条件是造就一支高素质的产业大军。事实上，中国技术工人甚至熟练工人严重短缺已经成为制约企业发展和我国产业结构升级的主要障碍。必须下决心解决这一问题，应将这项工作作为一项战略任务来抓。应建设一大批高水平的职业学校，建立起以职业学校为核心、以各类培训机构为辅助，高中低级职业教育和培训相结合，远程教育和现场教育结合的职业教育与培训体系；切实加大政府的投入，特别是加大对农民工职业教育和培训的投入，对农民工(包括农村中学毕业生)的职业教育与培训实行政府补贴和助学贷款制。
    (四)制定应对人民币升值的就业促进政策。应考虑扩大前一个时期关于下岗失业人员就业扶持政策的覆盖面，包括对那些出口受影响严重、涉及就业人数多的行业(如纺织服装等行业)实行必要的税收优惠政策，扶持中小企业的发展，并实行与增加就业挂钩的各项优惠政策，以最大限度地减少失业；通过一定的优惠政策鼓励劳动密集、出口比例大的行业向劳动力成本较低的中西部地区转移；继续实行并加大对农业特别是受人民币升值影响较大的农产品进行补贴的力度，稳定农业就业，等等。采取相应措施。作好出现大批失业人员的应对准备，及时提供失业救济和援助，保持社会稳定。加快建立和完善覆盖城乡劳动力市场信息服务体系，为农民工提供优质的就业服务，尽量化解由人民币升值对就业的负面影响。同时，应进一步强化农民工的维权行动，改善他们的就业环境。
    (五)在重点行业和重点地区加强失业监控，对相关行业、地区所受影响的深度、广度进行跟踪，关注人民币升值对就业影响的相关信息，为决策提供依据。