当代非政府组织的角色定位及其功能发展趋势

jz066520 · 发表于 2014-3-25 18:09:35

　　摘要：非政府组织作为公共管理主体之一，是20世纪60年代以来迅速发展起来的一种社会组织形式。探讨现代非政府组织公共管理活动中的角色定位的同时，着重分析了非政府组织在当代社会生活中正在逐渐完善的一些重要功能。
　　关键词：非政府组织；角色；和谐社会；伦理
　　1 非政府组织在现代公共管理中的角色定位——“政府搭档”
　　
　　上世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转型时期的社会主义国家的危机，第三世界国家的发展模式危机出现一个共同点，即人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑。正是在这个背景下，市场作用得到强调，民间的一些非政府组织乘势而起。“新公共管理运动”认为，为了维护平等和社会正义，政府必须确保各项公共服务和公共财政能被提供，但提供服务的的主体可以转交给志愿性机构来承担，而不必亲自处理。因此，政府必须于自身之外寻找一个合作者。
　　非政府组织以其自身的特点和优点，成为政府挑选搭档的天然候选人。首先，非政府组织与政府的目的是一致的。活跃在社会公共领域的非政府组织要么关注全社会的共同福利，如教育、环保、医疗、科技等；要么关注经济和社会发展的弱势群体，如失业，老弱病残等。这与政府的宗旨是一致的，而且非政府组织还能及时发现政府往往容易忽视的角落。现代西方不少公共服务领域都是由非政府组织开创的，后来才得到政府的重视与支持。例如在英国，为受虐待妇女提供咨询服务、信息服务和避难所都是由非政府组织最早发起的，因而政府在挑选“搭档”时，自然将目光投向与自己不谋而合的非政府组织了。
　　其次，非政府组织与政府的优势互补，这使非政府组织与政府的合作在逻辑上成为可能。非政府组织的长处是对待社会需求比较敏感，善于动员民众对公益事业的支持，如慈善募捐，招募义工等，其生产成本相对政府较低，而非政府组织的最大缺陷在于其活动所需要的开支与所募集到资源之间存在一个巨大的缺口，Salamon将之称为“慈善不足”（philanthropic insufficiency）。在世界各国，志愿性捐款通常只占非政府组织开支的很小一部分，就连在支援捐款热情高涨的美国，即使将义工价值折算在内，私人捐助也只占总资源的30%左右。在荷兰，非政府组织近90%的开支来自政府；在德国，70%的收入来自政府拨款。就趋势而言，政府补贴在各国的第三部门预算中所占比重一直呈上升趋势。与政府的强制性征税比较而言，非政府组织的资源动员能力是望尘莫及的。非政府组织和政府之间存在着这种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员，非政府组织负责提供服务。二者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到一加一大于二的效果。因此，非政府组织就顺理成章地成为政府挑选合作伙伴的天然候选人，成为政府的最佳“搭档“。
　　
　　2 非政府组织在现代公共管理中的功能发展趋势
　　
　　非政府组织作为与政府组织并立的公共管理主体，是一种道义的具有伦理基础和伦理内涵的主体。这种伦理基础和内涵来源于非政府组织产生的利益基础，植根于非政府组织的本质属性中,并以其灵活机动的体制和方式，在公共管理中，在促进人类道德文明发展中，在推动人类社会进步中，发挥着政府组织所不具备的特殊伦理功能，成为现代社会管理中一个重要的不可或缺的公共伦理主体。
　　第一，非政府组织可以代表民众直接参与公共管理，推动政治民主化，促进行政伦理建设的发展。政治民主化要求以现代参与型公民文化的组织形式，以其特有的身份直接进入了公共管理层面，有效地推动了政治民主化进程，推动了行政伦理建设。以美国的非政府组织为例，设在芝加哥的“改进政府工作协会”，设在华盛顿的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47个州的“卡门考草根游览组织”，就是通过参与公共管理，通过对政府官员不良行为的调查和取证，提出有关道德和法律对策，反馈于政府来监督政府，从而促进政府行政伦理建设。
　　第二，非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。随着我国社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，政府、企业与社会逐渐剥离，传统的“单位人”转变为“社会人”、“社区人”，社区成为城市公共管理的基本单位，大量与居民切身利益相关的公共事务，政府管不了，企业不愿意，那需要社区依靠自身资源来解决。社区各种非政府组织的发展，将极大地弥补政府提供公共产品的不足，推动社区精神文明建设的发展，进而推动整个社会伦理道德的进步。第三，非政府组织可以调整国家民族关系，促进国际社会和平、正义、人道主义等国际伦理的发展。和平与发展是全球伦理的价值诉求，是全人类公共利益的的表现。国际间的非政府组织由于范围广泛，人员众多，拥有强大的人力、物力和信息资源，组织机构和活动方式灵活机动，触觉敏锐，反应迅速，故而在扩大国际交流、促进国际合作和制度创新、促进人类和平和全球共同利益发展方面，具有政府组织不可替代的重要伦理作用。在全球领域，非政府组织能够帮助建立国际价值体系和行为规范，解决人类所面临的困境，促进公共利益的发展，可以作为民间组织开展国家之间的科学、技术、文化、教育、体育等方面的交流与合作，促进人类精神文明的传播与融合，推动人类和平事业的发展。另外，在国际救援、保护人权方面，非政府组织也具有政府组织所不具备的特殊伦理功能。
　　第四，非政府组织可以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。市场经济是一种资源优化配置的经济体制，可以激活生产力，促进社会生产力和物质文明的发展。但是，市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，由此产生经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题。这些问题一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导，合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。
　　第五，非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的、出于道德良知和社会责任感而发生的、不谋取私利、不要求回报的自觉行为，是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性，在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德，有助于道德人格的发展和完善。
　　最后，非政府组织也是我国构建和谐社会的积极力量。非政府组织能够疏导、化解社会矛盾或避免矛盾的激化。作为政府社会职能转移的促进者和主要承接者，非政府组织在倡导社会文明方面发挥着不容忽视的作用，在各种不同组织之间建立沟通、合作和协调机制，开发、整合大量分散于民间的潜在资源的同时，也为人们参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。通过非政府组织的活动，人们学习和实践公共道德，学习文明生活的规则，学习与他人友好相处的方法，关心共同利益，积极参与社会生活，为提高公民素质、倡导社会文明发挥着积极的作用。在人与自然方面，非政府组织在保护环境，实现人与自然和谐发展等诸多方面也做出了巨大的努力。
　　
　　参考文献
　　
　　［1］吴锦良. 政府改革与第三部门发展［M］. 北京；中国社会科学出版社，2001.
　　［2］俞可平. 治理与善治［M］. 北京；社会科学文献出版社，2000

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