基于结果导向的公共部门绩效评估探析

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　内容摘要：传统绩效评估以对规则负责为特征，重过程胜于结果，其弊端是公共部门管理愈来愈偏离公众和社会的期望和要求。而现代行政改革理念强调从过程转向结果，纠正过分依赖规则造成的问题。本文基于结果导向对我国公共部门绩效评估进行分析，并提出建议。
　　关键词：结果导向 公共部门 绩效评估
　　
　　绩效评估作为一种有效的管理工具，在20世纪初被引入公共部门的管理中。然而传统行政模式是以对规则负责为特征的，它给雇员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的规则办事，重过程胜于结果。随后，新公共管理运动的兴起使之在公共部门管理中得到重新重视和推广，并形成了以结果为本的基本导向，这一重大转变是对传统行政模式重程序规则不重实际结果、重投入不重产出的纠正，受到西方各国普遍认同和实践。绩效评估正是在这种改革背景下被赋予了结果为本的实践导向。
　　
　　以结果为导向的公共部门绩效评估意义
　　
　　（一）新观念的实施提供了强有力的技术支持
　　以结果为本的管理要求按效果而不是按投入拨款，而按效果拨款的前提是对绩效的科学测定。传统的行政管理模式由于不测量效果，也就少取得效果。而现代管理要取得效果就必须对结果进行科学的度量。以结果为导向的绩效评估对公共部门竞争机制的作用主要体现在以下两个方面：在公共服务机构与公众关系上，绩效评估通过提供各个公共服务机构的绩效信息，引导公众做出正确地选择，从而对公共部门形成压力，迫使它们提高服务质量和效率；在公共部门内部，绩效评估和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争氛围，同样会起到提高服务质量和工作效率的效果。
　　（二）促进和激励公共部门发展的功能及资源优化功能
　　实践表明，测量自己工作效率的组织，会发觉测量得到的信息将促进自己发生变化。如美国某州福利部的工作差错率有段时间居高不下，有关部门马上公布了每个办公室的差错率，继而公布每个工作人员的差错率，情况就发生了变化，差错率有23%降到8%。资源优化的功能，主要是以结果为导向的绩效评估有助于政府科学地设定目标并根据效果来配置资源。
　　（三）有助于建立公共部门与社会之间的良性关系
　　公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和性。然而在我国，公共部门在现实中的表现往往不尽人意，常常凌驾于公民之上。以结果为导向的绩效评估，是提高政府绩效进而改善公共部门形象的有效手段。良好的公共部门的形象会提高公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，推动经济发展和社会进步，形成公共部门与公民、国家与社会之间的良性互动关系。
　　
　　我国基于结果导向的公共部门绩效评估现状
　　
　　2007年温家宝总理在《政府工作报告》中就着重指出，要深化政府改革，提高各级政府的效率。在这一契机下，一些地方政府积极探索新的行政管理模式，结合本地实际，大胆引进国外先进的绩效管理和绩效评估的理论和方法，积累了丰富的实践经验和有效的做法。但是在取得这些成绩的同时，可以发现我国的绩效评估还处于起步阶段，有许多的问题有待解决。
　　（一）绩效评估存在泛经济化倾向
　　当前，我国绩效评估内容不全面，极少公共部门建立科学的评估指标体系。一般而言，社会财富和社会福利的增加必然意味着GDP的增加，但反过来说，GDP的增加并不完全意味着社会财富和福利的等量增加。而且，在评价GDP增加的时候，还要评价为取得该数量而付出的代价，同时还要注意对环境等的破坏性影响。而个别地区只是追求GDP的短暂增长，片面地将经济业绩等同于绩效结果，将经济指标等同于政府绩效的指标。而我们所说的以结果为导向的绩效评估中的结果不仅仅是数量上的增加，更重要的是整个公共部门质量的提高。（二）有效的绩效评估信息系统缺位
　　与西方国家不同，我国的数字报表是一种自下而上、逐级汇总上报的报表。一个环节出现“假数字”，就可能造成全面的统计信息失真。而完备而准确的绩效评估信息又是开展公共部门绩效评估活动的基础。如果所搜集到的信息存在着许多不真实的信息，那么势必影响到评估结果的准确和有效。另外，我国的评估方法设置上不够科学，多是采用定量的方法进行分析，定性的方法很少被运用到绩效评估里面，即较多地采用效率指标，较少地使用效果指标。
　　（三）评估主体单一化
　　评估主体是指评估活动的行为主体，评估主体的准确定位是保证公共部门绩效评估结果真实性的基本条件。评估主体应当具备客观公正的态度和知情懂行的能力。一直以来，我国公共部门绩效评估主体都较为单一，主要是上级主管部门。虽然，我国一些地方开展了公民评议政府、企业评议政府等活动，如2005年甘肃省“委托第三方评估政府绩效”实验创新，但这并不足以说明我国地方政府绩效评估主体已经多元化了，这只是呈现出了一种趋势。
　　（四）公共部门垄断性强且竞争意识不强
　　由于公共产品的特殊性和我国的实际，长期以来，我国公共部门都处于垄断或近乎垄断的地位。公共部门对其提供的公共产品和服务的绩效关注度不够，并且缺乏追求良好绩效的动力、缺乏有效利用的资源和节约的动力。而在当今科技先导、知识经济的时代，各行各业的竞争异常激烈，“优胜劣汰、适者生存”，如果不改变这一事实，公共部门的绩效就难以得到真正地提高。
　　
　　完善我国公共部门绩效评估的建议
　　
　　（一）明确定位和价值取向，积极开发基于结果导向的价值取向
　　公共部门绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准，只有寻求公共部门绩效评估合理的价值取向，才能建立科学的绩效评估标准。同时，价值取向对公共部门绩效评估有很强的渗透作用，它不仅影响着公共部门绩效的定义，消除公众和公职人员对评估的抵触心理，而且促使组织成员对绩效评估形成共识，认同并自觉地为提高评估的质量而努力，对维持评估的持续性和稳定性十分关键。结合我国的实际，应该确立以结果为导向的价值取向，即从公众的角度出发，把所有的指标都落实到最终成果的测量上，并根据实际进行细分，如提高政府办事效率，节约政府开支等方面。同时，应该积极地组织公务员培训，在共同学习的环境中，强调结果导向的重要性。
　　（二）确保评估信息的完整与准确，发展相适应的技术与方法
　　绩效评估是一个信息的收集、筛选、整理、输出、反馈的过程，而其中的科学性和有效性应通过建立评估模型、合理确定指标体系和指标的权重来完成。绩效评估的有效性在很大程度上取决于绩效信息的准确可靠。这就要确保统计机构的相对独立性，减少地方政府领导对统计工作的干扰，切实切断公共行政权力与统计职能之间的联系。同时，依托政务公开和电子政务的建设，畅通信息传递的网络，开辟公众参与的渠道，培育公众参与的文化和能力。在评估方法上，坚持定量和定性分析相结合，所选取的评估指标应该有代表性、独立性和可获得性；定期的检查修改评估方法，要寻求一种完整地反映公共部门活动评估方法是不可能的，只有不断根据实际变化，因地制宜地采用最佳替代方法的近似法。
　　（三）保证设计和评估主体的多元化，建立以结果为导向的多重评估机制
　　无论是学者、行政人员、政治家还是民众，都各有其优势与局限性，因而，应建立一种新型的理论和事务整合机制，以取得整体优势。首先，要实现人员上的整合，在政府绩效评估中合理界定和安排各自的角色；其次，要拓展各种制度化和非制度化的渠道，建立畅通的沟通渠道，在理论家、实践工作者内部及其相互间建立网络式的互动关系，促进他们的相互信任和合作。就我国实际而言，应该逐步建立多重评估体制，既包括政府机关（或部门）自我评估、上级评估、党的组织部门和权力机关（人大）支持的评估，也包括行政管理和服务对象的评估、社会（含舆论）评估和专家评估。
　　（四）引入竞争机制，促使公共部门更加注重结果导向
　　在我国，公共部门是公共物品和公共服务的提供者，处于垄断或近乎垄断的地位，很少存在顾客和其它竞争者的压力，而且不会因为绩效不佳而被淘汰或受到惩罚。长期以来，我国的公共部门对其提供的公共产品和服务的绩效关注度不够，并且缺乏追求良好绩效的动力、缺乏有效利用的资源和节约的动力。引入竞争机制，谋求公共服务的高效率和高质量。而要使竞争发生作用，就必须对竞争加以组织和管理，配以严格的监管措施和良好的绩效评价系统。因此，我国公共部门对竞争策略的应用应置于行政改革的战略框架之内，在绩效评估的发展中发挥竞争的最大效用。
　　
　　参考文献：
　　1.胡税根.公共部门绩效管理——迎接绩效革命.浙江大学出版社，2005
　　2.卓越.公共部门绩效评估.中国人民大学出版社，2004
　　3.王绍光.政府与市场.中国计划出版社