浅谈西汉县令长及其行政关系

晴格格

　　[论文关键词]西汉　县令长行　政类别　行政权限　行政关系

　　[论文摘要]县从春秋时期开始就一直是我国的地方基层行政机构。在西汉基层行政中，县令长的行政类型可分为县令(长)、侯相和邑(道)长。对于所掌治之县，西汉县令长除受邵国首相的监督之外，有统一完整的权力。而作为基层行政人员，在与所属邵县的关系中，县令长基本处于从属地位；在与所治民众的关系中，其又处于绝对权威的地位。此外，县令长还与当地王侯存在若即若离的君臣关系。
　　县从春秋时期开始即是我国的地方基层行政机构。具体说来，其起源于春秋时期，形成于诸侯争雄的战国时代，立制于实现大一统的秦代。两千多年来，尽管朝代更迭，社会制度变迁，地方行政管理无论是实行郡、县二级制，州、郡、县三级制，还是省、道、府、县四级制，县始终都是基层政权。由于行政运作实行首长负责制，那些直接典民的县级首席长官无疑成为县级行政研究的重点。本文拟将西汉县级首席长官作为考察对象，对其行政类别、行政权限以及行政关系作一初步探讨，以期对西汉基层行政有一初步了解。因秦汉规定：“县万户为令，不满为长”，且文献中县令长数量多于侯相，为行文方便起见，均用“县令长”化之。
　　西汉的县级行政单位有县、侯国、邑和道。《汉书·百官公卿表》：“万户以上为令……减万户为长……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷……列侯所食县日国，皇太后、皇后、公主所食日邑，有蛮夷日道。”因此，西汉县令长的行政类别亦分为县令(长)、侯相和邑(道)长。
　　在汉代，县按人口多少可划分为大县和小县。万户以上为大县，长官为县令，秩在六百至一千石之间。不满万户为小县，长官为县长，秩在三百至五百之间。县令长由中央任命，作为地方一级行政机构，县有较独立的行政系统。侯国是列侯的封地，是对功臣的赏赐。列侯仅有食封地赋税之利，而无治民之权。汉初列侯大者三、四万户，辖数十县，小的仅几县，甚至食仅一乡。列侯爵位可世袭，然一旦获罪，即被免侯除国。故有的侯国仅存在一段时间。邑是皇太后、皇后和公主们的封地。道是少数民族聚居地区的县一级行政单位，秦已置，秦朝地方行政机构在郡下为县、道并行的制度，西汉则有狄道、羌道、翟道等。
　　当然，本文主要讨论的是作为中央直属机构的县，其他县级行政单位只作一般叙述。
　　县令长作为郡的下属机构，受郡一级的统辖，就其自身行政权限，正如《汉书·百官公卿表》所说：“县令、长，……掌治其县”。概言之，除受郡国首相监督外，西汉县令长有掌治其县的统一完整的权力。其具体的项目为：“(令长)皆掌治其民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”。即县令长是一县的主管长官，其职责是全面主管县中各项事务。若再分析言之，则关于“显善劝义”，可理解为办理教育文化的权力，武帝时礼官请“为博士官置子弟十五人，复其身。……郡国县官有好文学，敬长上，肃政教，顺乡里，出入不悖，所闻，令相长丞上属所二千石。二千石谨察可者，常与计偕，诣太常，得受业如弟子”。关于“禁奸罚恶”，则可理解为维持地方治安的权力。《汉书·丙吉传》日：“民斗相杀伤，长安令、京兆尹职所当禁备逐捕”关于“理讼平贼”，则可理解为掌理司法的权力。《汉书·王尊传》日：“(尊)转守槐里，兼行美阳令事。春正月，美阳女子告假子不孝，日：‘儿常以我为妻，妒笞我。’尊闻之，遣吏收捕验问，辞服。尊日：‘律无妻母之法，圣人所不忍书，此经所谓造狱者也。’尊于是出坐廷上，取不孝子县磔著树，使骑吏五人张弓射杀之，吏民惊骇”。关于“恤民时务”，则可理解为办理一切民政事各的权力。召信臣“出补谷阳长，举高第，迁上蔡长。其治视民如子，所居见称述”。另《汉书·卜式传》日：“(武帝)欲试使治民，拜式缑氏令，缑氏便之。迁成皋令将漕最”。关于“秋冬集课”，则理解为考核监督县吏的权力，《汉书·朱博传日：“博少时给事县为亭长，好客少年，捕搏敢行，稍迁为功曹”。最后，县令长乃将全年县内工作登录之于计簿，上其计于太守，太守凭之以定赏罚，“(箫育)后为茂陵令，会课，育第六。而漆令郭舜殿，见责问，育为之请，扶风怒日：‘君课第六，裁自脱，何暇为左右言?’及罢出，传召茂陵令诣后曹，当以职事对。”

　　总之，西汉县令长对于所掌治之县有很大的权力，因此，顾炎武《日知录·令长条》说：“汉时令长，虽于太守称属，往往能自行其意，不为上官所夺。(如萧育之于扶风太守，舒令陶谦之于太守张磐)……此等事在今日，即同列所难堪，而昔人以行之上官。汉时长吏之能自树立，可见于此矣。”
　　县令长作为基层行政人员，在权力系统中，既是直接亲民、专制一方的长官，又是能上通皇帝的最基层官吏。在行政关系中，他们上有郡守、侯王，下有百姓，其在统治系统中的关系错综复杂。
　　(一)在与所属郡守的关系中，县令长基本处于从属地位。西汉重郡守，郡守可专治千里，对属吏和属县之吏有近乎绝对的权力。但郡下属县“之地域虽方仅百里，而职权广泛，包容甚众”。故众多庶务，不可能由郡吏亲理。丙吉云：“民斗相杀伤，长安令、京兆尹职所当禁备逐捕。”所以很多事情不只要由郡守处理，更要由县令长处理，上节之种种权限即由此产生。
　　由于受郡守节制，县令长不仅要遵循郡守的安排，听从郡守的命令，而且在心理状态上他们更是处于极端的弱势。文献上记载郡尉惧郡守时皆用县令长见郡守以为比喻，如：像郅都为守时，“始前数都尉步入府，因吏谒守如县令，其畏都如此”。周阳由“为守，视都尉如令”。这从一个侧面反映了县令长惧郡守之甚。他们在与郡守的关系中基本处于从属地位。此外，郡守可檄告属县，对其发布命令，责令听从。例如，朱博告县的檄文日：“府告姑幕令丞言贼发不得，有书。檄到，令丞就职，游徼王卿力有余，如律令!”特别在行县或接受上计时郡守可行黜陟之权，对课殿或排名在后的县令长进行责问如《汉书·贡禹传》的记载中有：贡禹“岁余，以职事为府官所责，免冠谢”。丞掾对韩延寿所言：“宜循行郡中，览观民俗，考长吏治迹。”

　　而在县令长对郡守表示不恭时，郡守就会对县令长进行责罚。《汉书》载：“(翟)义行太守事，行县至宛，丞相史在传舍。立持酒肴谒丞相史，对饮未讫，会义亦往，外吏白都尉方至，立语言自若。须臾义至，内谒径入，立乃走下。义既还，大怒，阳以他事召立至，以主守盗十金，贼杀不辜，部掾夏恢等收缚立，传送邓狱。”对贪猾之县令长，郡守既可以劝其自己去官，也可以传檄令其去职，

而为置守令。如薛宣温言使贪猾的高阳令杨湛解印，移书使非法不逊的栎阳令谢游去官，并调守令。
　　郡守为县置守令乃较平常之事。遇到能吏，郡守就可便宜行事，使转守他县。这种人可以是在任的县令长，也可以是其他吏员，只要治县有效就行甚至已有在任县令长的县，也可同时置守令，二人同时治事。有能的县令还可兼行一至几县之事。如王尊“初元中，举直言，迁虢令，转守槐里，兼行美阳令事”。尚方禁“禁晨夜发起部中盗贼及它伏奸，有功效。博擢禁连守县令”。刘平“王莽时为郡吏守茁丘长，政教大行。其后每属县有剧贼，辄令平守之，所至皆理，由是一郡称其能”。上述三例说明郡守为县置守令、守长，或使兼摄多个县并非个别情况。另文献记载中还有魏相、尹赏守长安令，王莽时尹公守茂陵令。但其皆为朝廷选守，非郡守所选郡守还可以向上报送有功的官吏以调补县令长。例如，张敞为胶东相时，就“吏追捕有功，上名尚书调补县令者数十人”。
　　(二)在与所治民众的关系中，县令长又处于绝对权威的地位。县令长在服从郡守的同时，在本县具有极大的权威。特别是有些郡守为了让令长保持在县里的权威，“不欲代县治”。这使得县令长在治县时能充分运用其专治权力。

　　焦延寿为小黄令时，“以候司先知奸邪，盗贼不得发。爱养吏民，化行县中”，在吏民中有相当高的威信，受到广泛爱戴。王尊在处理“美阳女子告假子不孝”的案件中，“取不孝子县(悬)磔著树，使骑吏五人张弓射杀之，吏民惊骇”。尹赏治长安，“修治长安狱，穿地方深各数丈，致令辟为郭，以大石覆其口，名为‘虎穴’。乃部户曹掾史，与乡吏、亭长、里正、父老、伍人，杂举长安中轻薄少年恶子，无市籍商贩作务，而鲜衣凶服被铠姨持刀兵者，悉籍记之，得数百人。赏一朝会长安吏，车数百两，分行收捕，皆劾以为通行饮食群盗。赏亲阅，见十置一，其余尽以次内虎穴中，百人为辈，覆以大石。数日壹发视，皆相枕藉死，便舆出，瘗寺门桓东，蟹着其姓名，百日后，乃令死者家各自发取其尸”，“赏视事数月，盗贼止，郡国亡命散走，各归其处，不敢窥长安”。这些都充分体现了县令长的专制威权。
　　(三)县令长与当地王侯存在若即若离的君臣关系。由于西汉初期郡国并行制的遗存，地方二千石，特别是王国相有监视、制衡诸侯王的职责，而对于后来分封的侯，中央也同样为其置相，以治民与监视为数众多的侯。西汉后期分封的侯国相对较小，因此，大部分的侯国相都是四百石、三百石的秩禄。他们是中央任命的官吏，除治民外，有替中央监视侯王动向的义务，因此，侯国相除了具有一般县令长的特征以外(侯相同样属郡守管辖，是县令长级的治民官)，还有其本身的特点。
　　根据汉武帝时期颁发的“附益之法”，侯相必须与侯保持一定的距离。王莽就国后，“南阳太守以莽贵重，选门下掾宛孔休守新都相。休谒见莽，莽尽礼自纳，休亦闻其名，与相答。后莽疾，休候之，莽缘恩意，进其玉具宝剑，欲以为好。休不肯受，莽因日：‘诚见君面有瘢，美玉可以灭瘢，欲献其璩耳。’即解其球，休复辞让。莽日：‘君嫌其贾邪?’遂椎碎之，自裹以进休，休乃受”。从这一记载可以看出侯相一般不敢接受侯的恩惠，以免触法之所禁。可以想象，侯相平时必不敢与侯有所往来。当然，也有侯与相联合的事例，如安众侯刘崇与其相张绍谋反王莽，而这正是朝廷所忌讳的。
　　一般的县令长与侯、王也存在微妙的关系。从记载看，县似乎有以县吏为侯家做事的惯例。像卫青的父亲“以县吏给事侯家”，霍光之父“以县吏给事平阳侯家”。但县令长对侯不可能绝对听从，有时甚至会忤逆侯王之旨意，侯王也无可奈何。如哀帝为定陶王时，萧由“为定陶令，失王指”，哀帝也只能在当上皇帝以后才能进行报复，说明当时侯王无权处置县令长。当然，从间接的材料可以看出，县令长在怎样处理与侯王关系上还是比较犯难的。从汉书记载的间接事例可以看出其端倪。如王“坐吉昌邑王被刑后，戒子孙勿为王国吏”；王尊也由于为东平相而被免为庶人。有时甚至会招来杀身之祸。像燕王“定国有所欲诛杀臣肥如令郢人，郢人等告定国。定国使谒者以它法劾捕格杀郢人灭口”。这使得县令长在处理与侯王的关系时必须格外谨慎。
　　总的说来，县令长在整个官僚系统中是特殊的一类人，他们是一县(道、邑、侯国)之父母官，在属吏和百姓中具有极大威权，但他们同时又要受郡守极大的制约，由于西汉地方行政重心在郡一级，这种情况表现得相当明显。另外。令长相与地方王、侯的关系是很微妙的，特别是侯相，他们既要接受中央监视侯王动向的任务，又要处理好与侯王的关系，避免卷入种种政治漩涡之中。因此，他们必须格外谨慎。