财政自治及其在中国的实践—

紫霞小仙子

      【摘要】文章从财政自治的基本内涵切入，考察了财政自治在西方发达国家的实现形，并指出了财政自治的基本条件；同时紧密结合中国政治经济体制和政治发展的现状与趋势，重点阐述了财政自治在中国的实践及其类型，界定了民族自治地方财政自治权限及范围，论述了加强对民族自治地方财政自治研究的理论价值和现实意义，从而向人们揭示了中央与地方关系发展的未来目标模式。

      【关键词】财政自治；民族自治地方；分税制

【正文】

　　 财政关系是中央与地方关系的一项重要内容，是政府间关系的神经系统，因为财权是各级政府利益的最重要体现，财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度。而财政的强制性和无偿性决定了财政的政治性，财政的强制力量来自国家的政治权力和政府的权威，政府能否顺利、及时征集到预定的税收，是国家能力的一个重要标志。同时，中央对地方控制有效，其中一个重要体现是地方政府应当上缴中央的财政收入能够顺利地上缴中央，若地方利益过分膨胀，不仅冲击中央政府的财政收入，而且削弱国家宏观调控能力。因此，如何在中央与地方之间安排税金收入的分配比例，涉及中央与地方的关系和国家的统治能力，是一个十分敏感的政治问题。西方发达国家大多通过分税制的制度安排、以地方财政自治为基础和中央财政平衡作保障来确保中央与地方[1]财政关系的良性互动。中国自1994年进行了财政体制的全面创新，推行中央与地方分税制的改革，从制度上为彻底解决改革进程中的深层次矛盾——中央与地方关系提供了一条根本途径，也为财政自治在中国的良性发展奠定了坚实的基础。
　　 一、财政自治及其实现形式
　　 对于财政自治（Financial Autonomy）的认识，目前国内外学者尚未达成共识，有的认为没有财政自治，自治就不能得到保障。我们认为，财政自治在世界许多国家的财政立法和财政实践中是客观存在的[2]，其内涵是指在一国宪法和财政法规所确定的框架内，地方政府依法自主地决定和管理本地区财政事务的制度。财政自治权限和自治程度由该国宪法和财政法规作出规定，并且与该国经济资源配置方式、民主政体和其他非经济因素（如历史和文化传统等）密切相关。在西方资本主义国家大多保持着地方政府的自治体制即地方自治（Local Autonomy），在中央与地方财政关系中普遍采用了分税制财政体制，但分税制的内容和与之相应的财政自治权限却是千差万别的。归纳起来，目前国外分税制的基本模式有如下三种：
　　 1.美国模式：财权分散，财力相对集中。财权分散，是一种明确的分权式的分税制模式，联邦、州、地方三级政府各司其职，各有自己的税收来源，各为自己的税收立法，当然州与地方税法不得与联邦税法相抵触。财力相对集中，是指在三级政府的财政分配格局中，联邦一级收入占较大比重。自70年代以来，美国税收收入的划分基本保持在中央占6成、地方占4成的六四开水平上。
　　 2．法国模式：财权集中，财力集中。这是一种财权、财力双集中的分税制模式，不仅税收管理权限集中于中央一级，从税收立法到具体的税收条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按国家的税收政策与法令执行，而且在税收收入划分上，中央一般占到总收入的75％左右，呈现七三开的分配格局。
　　 3．日本模式：财权适度分散，财力有效集中。日本在财政体制上的集权或分权程度趋于中性，也就是介于美国模式与法国模式之间。在日本，地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否决制度”，即允许地方政府在地方税法列举的税种范围内，自行决定开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征税种须经自治大臣批准。所谓财力有效集中，是指中央和地方在收入分配上保持2／3与1／3之比，而在支出格局上保持1／3与2／3之比，财力的这种转移通过形式多样的税收调整制度得以实现，旨在加强中央的宏观调控能力。[3]
　　 以上三种模式，从中央与地方权限划分，理论界将他们归纳为地方分权和中央集权两种类型：（1）地方分权型主要在联邦制和分权制国家，它们的特点是地方政府自主权较大，有相当的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，各自自求平衡，地方政府对中央政府依赖很少。在财力分配上中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。根据世界银行《1988年政府财政统计》，在6个发达的联邦制国家中，中央财政收入占全国财政收入比重最低的是加拿大，只有39．3％；最高的是奥地利和澳大利亚，均占70％左右。在支出上，这些国家中央对地方的拨款比较少，不占重要地位。如美国、德国、澳大利亚等即属此类型。（2）中央集权型主要在单一制的发达国家，也称中央集权制国家。这些国家中央政府的权限较大，在财力分配上，中央财政的集中程度也较高，中央财政收入一般占全国财政总收入的比重达到70—80％，最高的可达到90％，最低的也占50％以上。地方虽然有一定的自主权，但其财政收入要在一定程度上依赖于中央财政的补助或拨款。地方财政支出来自中央的补助和拨款占有相当重要的地位，中央政府通过这种方法来保证它的集中统一领导。属于这种类型的国家较多，如英国、日本、法国等。[4]应当指出的是，上述理论上的划分并不是绝对的，原来高度集权的国家和极端分权的国家，目前逐渐开始了一种寻求二者适当结合的倾向，即过去高度集权的国家，正在逐步走向权力的分散化，如日本、法国。而过去极端分散的国家，则逐步加强了中央政府的权力，如美国和澳大利亚。
　　 通过以上分析，我们不难发现财政自治应具备的基本条件：第一、法制要完备，这是财政自治的准绳；“自治”源于希腊文，是自治与法律的结合，法律是自治的依据和保障，任何自治的形式、内容、权限以及自治的程度等都离不开宪法和法律的设定。第二、事权决定财权，各级政府事权划分应明确，这是财政自治的基础；如在西方许多国家的宪法条文中都可以找到明确中央与地方财政关系的依据，地方政府的财政权利受到普遍而充分、有效的尊重和保护，非经法定程序中央政府不得随意变更。第三、税收体制要合理、完善，这是财政自治的重要条件；以美国为例，在联邦、州和地方三级财政体制中，各级政府都有其相对独立的税收体制，有些税目虽然彼此重复，但各级政府征收的侧重点非常明确。第四、财政体制科学并保持相对稳定，这是财政自治的核心；没有制度性就谈不上规范性和科学性，没有规范性也就没有稳定性，科学、稳定的财政体制必须具备现代制度性的要求。第五、要有一个与宏观调控适度的中央政府，这是财政自治的根本保障；在国家的财政关系中，中央政府所处的地位直接反映了它的财政能力，而中央的财政能力又与中央权威直接相关，所以在当今世界的绝大多数国家，中央政府的税收远远超过地方政府，地方政府的支出都要程度不同地依赖中央政府的拨款或财政转移支付。
　　 所以，财政自治既不同于分税制，与财政包干也有着本质的区别，财政包干（也称财政承包）有多种形式，最一般的做法是，由地方政府将其税金的特定数额上缴中央政府，这种上缴中央政府的款项数额往往是以绝对数核算的，并且一定几年不变，地方政府所收的税金凡超过上缴中央数额的那一部分，或者全数留归地方，或者按一定比率再与中央政府分成。在新中国成立以后的大多数年份里，正是实行有别于统收统支的财政包干制，不过1980年后的“分灶吃饭”更全面，形式也相对规范。[5]当然中国曾经实行的财政包干体制是历史的产物，有历史的作用。但随着时间的推移，条件的变化，产生了严重缺陷，成为国家汲取财政能力下降的主要原因。
二、财政自治在中国的实践 　　 财政自治的类型与一国国家结构形式、政治体制等紧密相关，财政自治范围和程度的选择必须符合该国的具体国情。纵观世界各国财政实践，财政自治是与地方自治相对应的。在中国，当然不（也不能）实行普遍的地方自治，而只对少数民族聚居的地方实行民族区域自治；此外，1997年7月1日和1999年12月20日，中国政府已成功地对香港、澳门恢复行使主权，根据香港和澳门基本法的规定：香港特别行政区、澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这样，在中国疆域内，存在有两种地方自治类型：民族区域自治和高度自治的特别行政区（现在是香港、澳门，今后还有台湾）。自然也就存在着两种财政自治类型。
　　 香港和澳门基本法规定，香港、澳门回归后实行高度自治，按照“一国两制”的构想继续实行原有的政治、经济制度，并明确规定了特区在政治、经济、文化等方面的自治权，主要包括：行政管理自治权、立法自治权、以及独立的司法权和终审权；特区行政机关和立法机关由当地人组成；特区保持财政独立，收入全部用于自身需要，不上缴中央，中央政府不在特区征税；港币、澳币继续发行、流通；财政、经济、文化和教育等各方面的政策均由特区政府自行制订；特区并享有一定的对外事务的管理权。基本法还同时规定，中央所属各部门以及各省、自治区、直辖市等地方政府均不得干预香港、澳门特别行政区自行管理的事务。[6]
　　 因此，在财政管理方面，特别行政区实行的是高度财政自治，内地财政法律法规不适用于特别行政区，中央政府也不在特别行政区征税，特区的收入全部用于其自身建设，不上缴中央。具体表现，如在香港特别行政区政府成立前，特区所需预算（筹组香港特别行政区的财政预算时间跨度是1996年12月16日即董建华获得中央政府任命之日起至1997年6月30日）总开支为1.078亿港元，其中7140万港元由中央政府垫支（其余3640万港元由香港政府承担），1997年7月1日后由特区政府拨还。[7]香港特别行政区政府成立后，原由中央政府代管的香港土地基金也很快交还特区政府。由此可见，香港、澳门特别行政区不适用内地的财政体制，它们根据各自的基本法实行独立的财政和税收制度即高度自治。这种“一国两制”的情况使得中国的财政体制和中央与地方关系所包含的内容更为丰富，也为中国财政体制和中央与地方关系的整体发展提供了内在的参照和借鉴。
　　 根据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方的自治权有：制定自治条例和单行条例的自治权，有特殊政策和灵活措施的制定权及对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通执行或停止执行权；组织维护本地方社会治安公安部队的自治权；管理地方财政的自治权；安排和管理地方性经济建设的自治权；管理本地方教育、科学、文化、卫生、体育事业的自治权；配备民族干部和培养民族人才的自治权；以及使用和发展民族语言文字的自治权等。民族区域自治是在国家统一领导下、各少数民族在其聚居的区域内建立民族自治地方、设立自治机关、行使自治权的政治制度。权力来源于国家体制，在单一制国家，国家主权属于全体人民，由中央政府代表国家行使。通过对民族自治地方和特别行政区自治权的比较我们不难看出，民族自治地方财政自治与特别行政区的财政自治在自治范围和程度上有着明显的区别。民族自治地方财政自治是指在国家统一的财政体制下，自治机关根据宪法原则和民族区域自治法及其他相关法律法规（如税法等）的精神，依照自治条例的规定和当地民族政治、经济及文化的特点，制定财政自治条例、或有关法律的变通及补充规定等，组织财政收入，统筹分配财政资金，自主地管理本地区财政事务的活动。民族自治地方财政自治的基本内容包括：[8]
　　 1.财政自治立法。（l）依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和财政自治的单行条例，并报最高国家权力机关或省级国家权力机关批准、备案。（2）制定执行有关财税法律法规的变通或补充规定。即对国家的财税法律法规以及上级国家机关财税活动的决议、决定、命令和指示，不适合民族自治地方实际情况的，报经该上级国家机关批准后变通执行或停止执行。
　　 2．自主地组织和使用财政收入。也就是自主地筹集和使用依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入；在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。
　　 3．依法安排财政支出。（1）按照国家规定，采取特殊政策和灵活措施，安排民族自治地方的预算支出。（2）对本地区的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地区的实际情况，制定补充规定和具体办法，并报国务院备案或省级人民政府批准。
　　 4．税收管理自治。即民族自治地方在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于本地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，实行减免或免税。自治州、自治县决定减税或免税，报省级人民政府批准。
　　 5．享受财政援助。[9]即各级民族自治地方依法享有国家及上级机关的财政援助。民族自治地方各项事业的发展，离不开上级国家机关的支持和帮助。这是因为由于历史等因素的制约，民族自治地方经济基础薄弱，普遍面临财政困难，对中央政府的依赖程度高，在一段时期内其财政困境，仅靠自身努力是难以解决的，必须依赖中央和上级机关的援助和支持。为此，新修正的民族区域自治法第32条第2款明确规定：“民族自治地方在国家统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”并在第六章“上级国家机关的职责”中就财政和金融投入、基本建设和环境保护、以及民族教育发展和对外贸易等问题作了全面的规定。以“从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业”（第55条）。
　　 三、民族自治地方财政自治的功能分析
　　 财政自治是民族区域自治不可或缺的重要组成部分，是民族区域自治制度存在和发展的经济基础。就当代中国的现实而言，宪政规定和民族区域自治制度的确立，奠定了财政自治的制度安排；然而由于理论提升不够，虽有一系列的法律规定，但实施有限。所以，加强对分税制下的民族自治地方财政自治问题的研究，对于推进我国民族区域自治建设，完善分税制财政体制，合理调整中央与地方关系，促进西部大开发战略的平稳实施和地区经济的合理布局与协调发展，实现各民族的全面振兴和共同繁荣，加强民族团结，维护祖国统一，有着重要的理论价值和现实意义。