积极财政政策若干问题述评

紫霞小仙子

      内容提要:1998年以来，我国经济出现有效需求不足的矛盾和通货紧缩的趋势，其实质性的导因，是外受亚洲金融危机的冲击，内受经济结构严重失衡的影响所致，前者是短期因素，后者是中长期因素，由于这两种矛盾交织并发，从而使我国的通货紧缩趋势面临前所未有的严峻态势，这在其后的经济运行当中越来越得到证实。1998年上半年，党中央、国务院终于果断地作出较大力度地调整宏观经济政策的决策，即实施积极的财政政策。今后财政政策中的税收政策作用将越来越重要，主要体现在两个方面：一是在继续发挥财政支出政策作用的同时，将更加重视发挥税收政策的作用。二是进一步促进财政消费支出的良性循环。即：财政政策要积极促进居民收入的增加，居民收入增加了，才会积极消费，促使企业增加生产，促进经济增长，反过来增加财政收人，又可以通过财政消费支出来增加居民收入。
　　1998年以来，在外受亚洲金融危机的冲击。内受通货紧缩趋势的影响下，我国果断地实施了积极财政政策，至今已进入第四个年头了。那么，积极财政政策是如何产生的？其主要运作方式和效果又怎样？引起了哪些主要争论？它的前景和影响是什么？本文拟对这些问题作一述评，供大家参考。
　　一、积极财政政策产生的背景
　　我国于1998年7月份开始，宏观调控政策发生了重大转变，由原来实行适度从紧的财政政策转向实施积极的财政政策，其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响。亚洲金融危机于1997年7月2日率先在泰国爆发，然后迅速波及东南亚国家，继而冲击韩国、日本。台湾和香港等我国周边国家和地区。但整个1997年下半年，亚洲金融危机还未直接殃及到我国，因为当年我国外贸形势比较好，外贸出口比上年增长20.9％，使我国的对外贸易跃居世界第十位。1997年，我国国内生产总值比上年增长8.8％，全国商品零售价格总水平比上年上涨0.8％，迎来了经济高增长、低通胀的良好局面。
　　在当时较好的国内经济形势下，我们面对亚洲金融危机的冲击可能对我国造成进一步的负面影响，已经估计到了，因为从1997年见月份以来，我国对东南亚和韩国的出口开始明显下降。但总体上看，当时对事态严重性的估计，仍有些不足，最明显的表现是，在酝酿和制定1998年宏观经济政策的总体方向和力度，是略为收紧的。1998年3月全国人民代表大会通过的《政府工作报告》明确提出，1998年要继续实行适度从紧的财政政策和适度从紧的货币政策。为此，人代会通过的1998年宏观调控的主要目标中，经济增长率为8％，商品零售物价涨幅控制在3％以内，居民消费价格涨幅控制在5％左右，财政赤字要比上年减少100亿元，等等。
　　1998年上半年的经济发展进一步证实，亚洲金融危机对我国的负面影响逐步加深。上半年出口增速逐月放慢，一季度增长13.2％，4月份增长7.9％，5月份下降1.5％，6月份仅增长1.6％，整个上半年出口增长7.6％，与1997年同期相比增幅回落18.6个百分点。由于出口增速的减慢，势必影响经济增长速度的回升。据国家统计局的估计，上半年由于出口交货值增幅减慢，约影响工业生产增长减慢2.1个百分点，由此影响GDP增长减慢1个百分点。1998年上半年国内生产总值增长7％，增速比上年同期回落2.5个百分点。更为严峻的是，在经济增长速度下滑的同时，商品零售物价指数从1997年10月起已连续9个月出现负增长，到1998年6月末增长幅度为一2.1％，出现了一定程度的通货紧缩趋势。
　　通货紧缩趋势的发展使国内经济深层次的矛盾得以逐步暴露，就是供需失衡。简言之，就是供给大于需求，许多产品卖不出去，不得不降价销售，一方面使物价出现负增长；另一方面使企业盈利减少、亏损增加。如1998年1～5月，全国工业企业实现利润257亿元，比上年同期下降49.5％。国有工业企业盈亏相抵后净亏损110亿元，而上年同期为净盈利91亿元，同比减利增亏201亿元。工业经济效益下滑，又集中反映到工业增长速度下滑，1998年上半年，全国工业增加值比上年同期增长7.9％，增幅同比回落3.7个百分点。由于我国经济增长很大程度上是靠工业经济增长的带动，工业经济增长的回落势必导致经济增长的下滑。
　　我国经济总量出现供给大于需求，一方面说明国民经济已由原来的供给不足转向需求制约，反映物资供应丰富了，这是一件好事；但另一方面也暴露出这种供大于求是低水平的、阶段性的和结构性的，一般加工工业产品的过剩很大程度上是低水平重复建设所致，深刻地暴露了我国经济结构严重失衡的矛盾，广大人民群众真正需要的东西远未得到满足，经济结构失衡是国内深层次的矛盾，它的表现形式是有效需求得不到满足。再加上亚洲金融危机的冲击使我国外需急剧减少，加剧了国内有效需求不足的矛盾。所以，1998年以来，我国经济出现有效需求不足的矛盾和通货紧缩的趋势，其实质性的导因，是外受亚洲金融危机的冲击，内受经济结构严重失衡的影响所致，前者是短期因素，后者是中长期因素，由于这两种矛盾交织并发，从而使我国的通货紧缩趋势面临前所未有的严峻态势，这在其后的经济运行当中越来越得到证实。
　　1998年上半年，党中央、国务院面对当时国内外严峻的经济形势，几经分析，为了进一步扩大内需，确保当年经济增长达到8％的目标，终于果断地作出较大力度地调整宏观经济政策的决策，即实施积极的财政政策。针对对当前通货紧缩的形势，中央决定实施更加积极的财政政策，筹集更多的资金，进一步加大基础设施建设投资力度，这是扩大国内需求，拉动经济增长的最有效措施。“
　　二、积极财政政策的主要运作方式和效果
　　从1998年7月份开始，我国实施积极财政政策的大政方针已定。到2000年为止，积极财政政策已经实行3年了。我国积极财政政策最主要的特征是：以增加财政赤字、增发国债的方式来加大投资力度，通过投资增长拉动国民经济的增长；同时积极扩大消费和促进出口。积极财政政策的运作方式划分为两个阶段。
　　1998年为第一个阶段，主要是加大基础设施建设的投资力度。1998年年中，党中央、国务院决定由财政部向国有独资商业银行增发1000亿元长期建设国债，经人大常委会审议通过后，连同银行的配套资金，重点用于基础设施等六个方面的建设：
　　第一，增加农田水利和生态环境建设投资，特别是抓好大江大河治理，水毁工程修复，以及长江黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。
　　第二，加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设，铁路主要安排京九南段复线建设等，公路按照“三纵两横”和“五纵七横”的规划，加快建设进度，电信建设主要发展数字通信和移动网络。
　　第三，扩大城市环保和垃圾处理、供水、供暖、供气、城市道路和绿化等。
　　第四，建设250公斤仓容的国家储备粮库，主要由地方政府按照统一标准包干建设，地方无偿提供建设用地，免除相关的税费，并由国家粮食储备局选派工程监理，保证工程质量。
　　第五，实施农村电网改造和建设工程，首先启动500个筹资能力较强的县级电网改造，同时抓紧进行城市电网改造。
　　第六，扩大经济适用住宅建设规模
　　1999年至2000年为第二阶段，积极财政政策的内容和方式有所改进，在继续加强基础设施建设的同时，增加了对企业技术改造投资的支持；在扩大投资的同时，努力增加消费；在扩大内需的同时，千方百计地促进出口。1999年，我国继续遭受亚洲金融危机的影响，国内通货紧缩趋势仍继续蔓延，面临的国内外经济形势较为严峻。1999年初，中央决定要继续实施积极的财政政策，形成投资和消费的双重拉动。但当时中央财政只安排了500亿元长期国债用于基础设施建设。现在看来，当时这个投资安排明显不足。从经济运转的实际情况来看，1999年第一季度经济增长8.3％，但从三四月份以来，投资。消费、出口状况都不好，由于1998年下半年和1999年初投入的国债投资的高峰期已经基本过去，国有及其他经济类型固定资产投资继一季度增长22.7％之后，二季度只增长12.1％；社会消费品零售总额一季度增长7.4％，二季度回落为5.5％；整个上半年的外贸出口除5月份比上年同月有所增长外，其余各月均为下降，上半年出口下降47％。这样，1999年第H季度经济增长只有7.1％，增幅比一季度回落1.2个百分点。从4月份以来，党中央、国务院及时察觉了经济增长减慢的趋势，几经讨论研究，于7月份下发了有关文件，决定进一步加大实施积极财政政策的力度，在继续增发国债扩大投资的同时，对收入分配政策进行重大调整，同时采取一定的促进投资和出口的税收政策，以全面刺激经济增长。具体内容是：　　第一，加大投资力度。年中增发600亿元长期国债，除继续用于基础设施等方面的建设外，还拿出90亿元国债用于国有企业技术改造的贴息款，相应带动了1000多亿元的银行贷款。为了鼓励投资，决定从7月1日起，对实际完成的投资额减半征收固定资产投资方向调节税；并对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准许按40％抵免企业所得税。
　　第二，调整了个人收入分配政策。从1999年7月1日起，国家较大幅度增加了城镇中低收入者的收人。全国普遍提高机关事业单位人员的工资水平，按基本工资提高30％；对国有企业下岗职工基本生活的补助、职工失业救济金、城镇居民最低生活费三条最低保障线，也增加30％的补助；增加机关事业单位离退休人员的离退休费，提高国有企业离退休人员养老金标准，补发拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养老金，提高部分优抚对象抚恤标准等。为落实这些措施，国家财政共增加支出540多亿元，全国共有8400多万人受益。为了适当调节个人差距，刺激居民将储蓄转化为消费和投资，扩大国内需求，从11月1日起，对居民储蓄存款利息恢复征收个人所得税，到年底征收了8200多万元的利息税。
　　第三，为了支持出口，开拓和扩大国际市场，在1998年大幅提高出口退税率的基础上，1999年又分两次提高出口退税率，使我国出口货物的平均退税率比1998年又提高5.5个百分点，达到15％以上，当年退税626亿元，比预算增加156亿元，比上年增长43.5％。
　　2000年，国家继续实施积极的财政政策，在年初预算投入1000亿元长期国债的基础上，为了保持投资的连续性和必要力度，年中又增发了500亿元长期国债，全部用于基础设施建设、生态环境建设和企业技术改造等方面。1999年下半年增加城镇中低收入者的收入，到2000年是全年发放，等于比1999年又增加了半年的调整工资收入，进一步促进了消费。2000年出口退税额继续明显增加，进一步刺激了出口增长。
　　三年来，积极财政政策取得了显著效果。据统计，1998年仅国债投资就拉动经济增长三。5个百分点，1999年国债投资拉动经济增长2个百分点，2000年国债投资拉动经济增长1.7个百分点。到2000年底，财政共累计发行3600亿元长期建设国债，连同配套资金的投入，约完成1.5万亿元投资量。建成投产的工程主要有：加固大江大河大湖堤防1.64万公里，在长江沿岸移民建镇120万人，增加行蓄洪面积1400平方公里，在长江沿岸移民建镇120万人，增加行蓄洪面积1400平方公里，完成75座重点大型病险水库的除险加固工程；投产铁路新线3000公里，复线2560万公里，电气化里程3000公里；新增公路通车里程17.4万公里，其中高速公路10230公里；新增城市日供水能力9468万吨，日污水处理能力270万吨，日垃圾处理能力9929吨；新建和改造农村电网高低压线路近170万公里；新建国家储备粮库仓容258.5亿公斤；用195亿元国债作为贴息资金，带动银行贷款1459亿元，支持重点行业、重点企业的技术改造项目880个，总投资规模2400亿元；安排了78亿元国债资金用于科技教育，建设教学、实验、科研等高校设施项目694个，总建设面积870多万平方米，新建学生公寓250万平方米。利用国债资金进行重点建设，不仅有力拉动了当前经济增长，而且办成了一些多年想办而没有办成的大事，加快了结构调整步伐，增强了经济发展后劲。同时，积极财政政策在扩大消费、促进出口和支持改革等方面，也发挥了重要作用。
　　到2000年年中，我国经济形势出现重要转机，下半年的经济运行进一步巩固和扩大了这个重要转机的成果，社会需求全面回升。2000年，我国国内生产总值增长8％，扭转了多年来经济增长持续下滑的趋势，更重要的是，经济增长的质量和效益得到显著提高。财政收入比上年增收1936亿元，比上年增长16.9％；工业企业实现利润4262亿元，比上年增长86.2％，其中国有及国有控股企业实现利润2392亿元，比上年增长1.4倍；外贸进出口总额达到4743亿美元，比上年增长31.5％，对外贸易在世界的位次上升到第八位；年末国家外汇储备达到1656亿美元，比年初增加了109亿美元。所有这些，均创历史最好水平。如果不实施积极的财政政策，我们就不会赢得今天这样好的局面。
　　三、积极财政政策若干问题的探讨
　　积极财政政策实施三年来，国内理论界和实际部门从各个层次、各个角度进行了多方探讨。现对有关问题的讨论予以述评。
　　（一）怎样理解“积极财政政策”的含义？
　　我国实施积极财政政策以后，理论界和实际部门对“积极财政政策”的提法引起注意并进行了讨论。一种有代表性的观点认为，“积极财政政策”的表述不够清晰，主张修改这个提法。因为把“特定时期的特定政策”界定为“积极的财政政策”，容易引起误解，即在特定时期以外而采取的财政政策，可能被认为是不积极的，因此建议将“积极的财政政策”表述改为国外通行的“扩张的财政政策”提法。
　　我们认为，修改“积极财政政策”的提法似有不妥。因为：
　　第一，“积极财政政策‘确实是在我国特定时期采取的一项特定政策。具体来说，是指在特定的国内外经济环境下，通过主动地适度扩大中央财政赤字，即增加中央财政支出，更直接、快速。有效地刺激国内需求，促进经济增长。使用”积极“一词，关键在于是”主动“地扩大财政支出，并要取得预期的良性循环效果。它综合考虑了国家经济发展的需要，财政可承受的能力，以及客观上具备发行长期国债的各种有利条件，适度扩大财政赤字和国债规模，不会有大的风险。
　　第二，“扩张的财政政策”，是相对于“紧缩的财政政策”而言的，这是西方经济学的通用范畴。一般来说，“扩张”一词是中性的，既包含扩大财政支出、带动经济增长并取得良好效果的一面，也包含盲目扩大财政支出、最终引致通货膨胀的不良效果的一面。如果我们用“扩张”一词，人们的理解可以是褒义的也可以是贬义的，不完全是“积极”的含义，容易引起误解。
　　第三，一些权威的国际经济组织也认可和理解“积极财政政策”的提法。如国际货币基金组织发表对中国香港特别行政区1999年经济的年度评估报告中说：“面对受到亚洲金融危机冲击的困难，香港特区政府成功地捍卫并加强了港元的联系汇率制度，并及时采取积极的财政政策及创造就业和再培训计划，有效地减轻了金融危机对香港经济的冲击。”这里，国际货币基金组织也使用了“积极财政政策”的表述。
　　（二）积极财政政策的着力点是什么？
　　积极财政政策进入第二年，也就是1999年上半年，针对当时经济增长再度出现下滑的趋势，理论界和实际部门流行一种观点，认为积极财政政策的着力点应是增加消费支出而不是投资支出。这种观点认为，现行国债支出主要是用于投资，特别是用于产业链条短、直接经济效益不显著的基础设施投资，其促进经济增长的作用不显著，所以每年到年中不得不再增发国债。与其这样做，不如把相当一部分国债用来较大规模地增加居民收入，以此营造新的消费热点，通过增加消费来促进经济增长。这是因为，消费需求是最终需求，投资需求只是中间需求，如果最终需求上不去，你怎样加大中间需求也无济于事，因为最终消费品卖不出去，投资需求即使上去了，也不会持久，最终还会掉下来。当前我国的通货紧缩问题，主要是消费需求不振，一个重要原因就是广大工薪阶层的收入还比较低，需要大幅度地提高工薪阶层的收入水平。国债即使用于投资的部分，也不要都集中在基础设施建设上，而要适当投入能较快产生盈利的加工工业，大力启动和支持民间投资。