建立我国地方公债制度的探讨

紫霞小仙子

摘要：举借地方公债是世界各国地方政府筹集建设资金、增强财政能力的普遍做法。本文从分析我国发行地方公债的必要性和可行性入手，借鉴西方国家的经验做法，结合我国国情，全面设计了我国地方公债制度，并提出建立地方公债的监督管理机制以及注重地方公债与国债在发行和使用上的协调。
　　关键词：地方公债；制度设计；监控机制

　　地方公债作为政府公债体系的重要组成部分，是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足经济建设和地方社会公益事业的发展，按照法律规定向社会发行的债券。发行地方公债在发达的市场经济国家是一个相当普遍的现象，也有较长的历史。目前这些国家的地方公债均在比较规范的基础上运作，已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机组成部分。长期以来，我国一直严格禁止地方财政出现赤字和举债，但随着经济的发展和资本市场的建立，以及分税制财政体制改革的不断深化，适时修改预算法，从而允许地方政府在规范管理的基础上发债，已经成为一个必然趋势。

　　一、发行地方公债是世界各国地方政府的普遍做法

　　由于政治、经济及历史上的原因，一国中央政府与地方政府所负担的责任及范围是有所不同的。通常中央政府主要提供以国家为整体利益的公共服务，而地方政府则在服从国家利益的前提下，主要提供以本地区为主体利益的公共服务，如地方性基础教育、医疗保健、城镇公用事业建设等。随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的社会公益事业在不断地扩展，地方政府支出的规模也随之扩大。在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资金，以缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。

　　目前，许多发达国家和发展中国家的地方政府都不同程度地运用发行地方债券来增强地方筹措资金的能力。比如，日本地方自治法第230条中就规定：一般地方公共团体，可以在法律规定的场合，按预算所规定的数额借入地方债。在美国，除了联邦政府可发行债券外，州和州以下地方政府也可以发行债券，但规定地方政府发行债券筹得的款项一般只能用于基本建设。根据世界银行提供的《1998年世界发展报告》中对18个发展中国家和地区的抽样调查情况来看，南斯拉夫、冈比亚、墨西哥、阿根廷、肯尼亚等国的州（省）级政府也都具有较强的自我筹资能力，举借地方公债已成为这些发展中国家地方政府筹措资金的一种重要方式。在通常情况下，只要能够保持宏观经济及财政的平衡，地方政府用举债方式筹集某些地方基本建设资金是合适的，它既可以增强地方财政实力，推动地方经济及公用事业的发展，又可以减少地方财政对中央财政拨款的需求。

　　二、我国发行地方公债的必要性与可行性分析

　　我国现行预算法规定，地方各级预算要按收支平衡的原则编制，不列赤字，也不得发行地方政府债券。这给地方财政经济的运行带来了许多矛盾和束缚。实际上，在我国逐步推行地方政府公债制度，不仅是必要的，也是可行的。

　　（一）发行地方公债是完善我国分税制财政体制的客观要求

　　分税制是市场经济条件下通行的处理政府间财政关系的基本形式。按照分税制财政体制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、服务性收费和中央（上级）补助组成，以上收入不能满足需要时，允许地方发行公债，弥补基础设施等建设支出。可见，举债权是分税制赋予各级政府应有的财权之一。

　　我国目前已初步建立起分税制财政体制，但地方政府征税权限和范围相对狭小，课税能力和潜力有限，现有收入根本无法满足政府支出需要。因此，通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。今后在彻底划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的完整的财政权利，当属财政体制改革深化的重要步骤。

　　（二）发行地方公债是防范政府债务危机的必然选择

　　我国地方政府目前虽然实行的是“以收定支”的平衡预算，但由于经济基础薄弱，财政体制改革尚不完善，地方财政隐性赤字普遍存在。地方政府为了筹集基础设施、公用事业建设资金，普遍采取“多元化融资、多头借款”的政策。结果几乎所有政府部门及其所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当一部分地方自觉不自觉地采取变相发债的形式。由于缺乏规范管理，债务危机潜在因素日益严重。与其让这部分无法控制的“制度外收入”膨胀，不如建立统一规范的地方公债制度，以取代目前各种非法的融资渠道，从而有效地防范债务危机和财政风险。

　　（三）我国丰富的应债来源是地方公债发行的重要基础

　　经济体制改革以来，我国城乡居民的收入水平有了较大幅度的提高，2003年居民储蓄存款余额已突破10万亿元，手持现金1000多亿元，银行信贷存差也达3万多亿元。这些分散、大量的闲置资金是发行地方公债的前提和基础。而且，由于地方公债建设项目往往与居民切身利益相关，它的发行和推销更能得到当地单位和居民的响应与支持。因此，在资信度上居于国债与企业债券之间的地方公债，将成为地方机构投资者和个人投资者青睐的投资品种和融资工具。

　　（四）我国证券市场及监管体制的日益完善为发行地方公债提供了可靠保障

　　1990年代以来，我国证券市场规模迅速扩大，一级市场和二级市场有了长足的发展，有价证券的品种进一步多样化。同时，证券市场的监管和法制建设也逐步完善，国家先后颁布了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》、《证券法》等法律和法规，初步形成了较合理的债券监管制度与法律体系。

　　改革开放20多年来的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革，使我国在国债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，这些对地方公债的发行有重要的指导意义。就公债管理而言，中央财政已有多年发行和管理公债的经验，特别是东南亚国家金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，这也为地方财政部门统一发行和管理地方公债打下了良好的基础。

　　三、我国地方公债制度的设计

　　地方政府发债应当在规范的基础上进行。首先要修改现行预算法，使地方政府发债具有法律依据，然后制定地方政府发债的具体办法。在以法律形式确定地方发债权的同时，对地方公债发行的主体资格、每年发债的申请审查和批准、发债方式、地方债的适用范围及偿债机制等建立严格的规定。本文借鉴西方国家的经验做法，结合我国实际，就以上内容提出一些初步设想。

　　（一）发行主体及范围

　　根据一级政权、一级财权的原则，地方公债的发行主体通常可以是各级地方政府，比如日本就允许都、道、府、县以及市、町、村借入地方债。在美国，州及州以下地方政府和任何特税区或市政机构均允许举借地方债。根据我国实际情况，目前地方债的发债主体应以城市政府为主，因为它比省政府更了解城市的情况，也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资，可以省政府为发债主体。同时要求发债的地方政府经常性预算平衡，连续几年没有赤字，有良好的资信和抵御风险的能力。

　　地方公债的发行范围，最初两年应主要选择地方财力比较雄厚的东部沿海城市进行试点，鉴于目前正在实施西部大开发战略，也可选择个别西部城市进行试点，待取得经验后，再在全国推行。

　　（二）种类及发行额

　　地方公债根据其收入用途可分为公用事业债券和地方经济建设债券。发行公用事业债券，主要是为了弥补地方公用事业建设的不足。如西方国家地方政府除行使其行政职能外，主要就是担负着维护和发展地方公用事业的职责。因此，地方公用事业发展债券主要用于地方各种公用事业或设施的建设。一般说来，这类债务收入的投资效果主要是形成一定的社会效益，而不会带来直接的经济效益，所以清偿这类债务的资金来源主要是地方税收和其他经济性财政收入。地方经济建设债券是特定用于一些能够产生经济效益的基本建设工程的债券。在一些西方国家它被称为收入债务，即用特定的基本建设工程收益作担保，靠收益偿还本金和支付利息。这种债券是为建设某项特定工程而发行的，大都用于能够创造盈利的基本建设工程，如铁路、隧道、桥梁、码头、机场等工程。这类债券一般是实行专款专用，资金不能被挪用于其他工程。我国发债初期应以后者为主。

　　地方公债发行额的确定，根据美国等发达国家的经验，地方债务规模不能突破三个数量指标：一是地方债务与中央债务比应控制在25%以内；二是地方当年债额不能超过其财政总收入的10%；三是地方债务余额不能超过该地GDP的25%.这些指标对每个地区（省、城市）如此，全国也如此。我国地方政府在发行公债初期应比这些指标保守一些，以保证地方债稳步运行。
　　（三）发行方式的选择

　　根据我国情况，地方公债可以考虑采用公募与私募并举、定价与竞价并存的发行方式。公募发行方式是向社会公开募集，不指定具体的发行对象。私募发行方式不向社会公开募集，只对一些特别的机构发行。在我国国债发行中，绝大部分是采用公募发行。由于该方式的承购者可以是社会的各类投资人，在发行数量庞大的情况下，有利于发行任务的迅速完成。而在地方债发行中，可以增加私募发行的比例，因为地方债一次发行量不像国债那么大，可以更多地向养老基金、保险基金等机构定向发行。定价发行方式是由发行者根据市场情况制定债券价格和利率。在国债发行中，招标办法经常使用，因为它面对的是全国性市场，有着广泛的投资者群体。在地方债发行中，则可以视不同的债券采取不同的办法。对于那些社会影响大的债券，可以采用招标发行；对于那些社会影响较小的债券，可以采用定价发行。

　　（四）发行利率与期限的规定

　　目前我国基准利率还未市场化，金融机构存贷款利率由人民银行直接规定。尽管如此，市场机制决定的利率还是存在的，如债券二级市场收益率，而且它与银行存款利率联动。因此，地方债发行利率可参照债券二级市场收益率和银行存款利率。同时，考虑到不同举债主体的信誉，地方债的利率可以稍高于国债，但幅度应该很小。地方债的期限应由债务用途决定，一般为3～5年以上的中长期债券，使其与项目的建设周期相衔接。

　　（五）使用与偿还

　　地方公债收入的使用要强调生产性。地方政府的主要职能是为地方提供公共产品，为地方经济建设创造外部条件，因此举债收入主要用于当地的基础设施建设，包括城市道路、交通、煤气、新区开发和旧城改造、上下水管网、大型水利工程、文化教育和医疗保健工程等。债务的偿还，一是基础设施项目的自身收入，二是每年从财政收入中提取一定比例资金，建立偿债基金。

　　四、建立地方公债的监控与管理机制

　　为了保证地方公债制度的稳健运行，至少应做好以下三方面的工作。

　　（一）建立地方公债的法律保障体系

　　首先要制定《地方公债法》，并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应修订。在以国家法律形式确定地方政府发债权的同时，对地方公债的发债主体资格，每年的发债申请、审查和批准，发债方式，地方债适用范围以及偿债机制建立等作出严格规定。

　　（二）建立地方债的监督控制机制

　　从国外经验和我国具体情况看，地方公债的发行应受到证监会、中央政府和地方人民代表大会的监控。地方债作为有价证券的一种，证监会应对地方债的发行和交易进行监管；中央政府要严格掌握地方债的发行规模，地方政府发债必须报中央政府审批；地方人民代表大会对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。

　　（三）建立地方公债的预算管理体系

　　为了充分反映地方公债的规模、债务结构、地方居民人均债务负担情况以及地方公债的使用和偿还等情况，应该对地方公债实行单独预算管理。这种对地方公债进行复式预算的管理办法，也是其他国家管理地方公债的成功经验。

　　五、地方公债与国债的协调

　　地方公债与国债是相互协调、互为补充的关系，但由于一定时期内社会闲置资金有限，如不从制度上明确两者之间的协调关系，发债时就可能出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴国外经验，我们应该坚持以下原则：

　　第一，保证中央国债优先发行原则。即每年度只有在发行国债之后方可发行地方债。强调在债券发行的规模、时间及发行和推销方式等方面要保证中央国债优先原则。时间上先国债，后地方债；规模上确保国债，兼顾地方债；发行和推销方式上，国债可采取包括公募在内的各种方式，发行后可适时上市流通，地方债则只允许有条件的地方政府公募发行，如规定经济较发达、知名度高、信誉好的地方政府可公募发行，其余地方只能私募发行。

　　第二，给予地方公债必要的政策扶植。根据国外地方政府债券管理的经验和通行做法，由于地方债相对于中央国债在资信度上有一些差距，为利于地方债的发行和推销，一般要在债券利率及税收政策等方面为地方债提供优惠和照顾。如日本规定地方债收益率可略高于国债，美国则规定对地方债收益免征、减征所得税。在我国目前情况下，应当规定地方债券的利率略高于国债。

　　第三，地方公债的资金安排，应不影响国债的宏观调控作用。为解决地方公债资金运用可能部分抵消国债宏观调控作用的矛盾，在具体安排地方公债资金投向时，应以不影响国债宏观调控作用的发挥和国家宏观政策的目标为前提。由于地方政府与中央政府之间存在局部利益和整体利益的差异，而地方政府本身又很难摆脱立足地方的局限性，所以中央政府有必要对各地地方公债的发行、使用和偿还等主要问题作出统一的原则性规定，具体细则由各级地方政府制定。

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