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[行政法] 试析地方性司法规定

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发表于 2014-4-28 12:23:36 | 显示全部楼层 |阅读模式
  论文摘要 与司法解释、地方性法规、地方政府规章等法律渊源不同,地方性司法规定并不是一个法定概念,而是一种约定俗成的叫法,也有的将其称为“地方司法文件”。从语义上来看,“文件”比“规定”的含义更广泛,包含了就某一具体事项产生的文书材料,“规定”则只是指就某一类事项制定的较为正式的一般性规则,可见用“规定”来称谓地方司法机关制定的一般性规则用语更加正式和明确,故笔者在文中统一使用“地方性司法规定”这一概念。

  论文关键词 地方性司法 法院 刑事规定

  一、法院双重职能下的地方性司法规定

  司法审判是法院的法定职能。但是,除了对外的职权外,任何一个组织的存续和运转都离不开内部的行政管理。在现实中,各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成,有财政预算和支出,还必然有其他办公室的工作,因此,总是会有法院内部的行政管理事务。 法院行政管理是指法院对与案件实体裁判和程序运作没有直接关系的,系统内部或者外部的事务,利用行政管理的手段和方法进行管理。可见,法院的职能具有司法和行政管理的双重属性,前者是对外的,后者是系统内部的。法院的行政管理为法院正常行使司法权提供人、财、物、信息等方面的保障,是法院作为一个组织必然具有的职能。
  法院的职能可以分为司法审判和行政管理,相对应地法院制定的规定也可以分为对司法审判事项、法院行政管理事项作出的规定。
  尽管法院的行政管理也很重要,错位的行政管理甚至会干涉司法审判的公正和中立,比如法院内部的层层审批制度和上下级法院的请示制度就妨碍了审判权的依法行使,被学界广泛批判。但是,由于行政管理事项繁杂,行政管理权应具有较大的灵活性,这决定了法律不可能也不应该对任何行政管理事项都作出统一规定,比如法律不可能对法院档案、司法统计、行政人员和编外人员的管理。因此,在这方面,各级法院理应且事实上已享有了较大的规则制定权。笔者认为,对于行政管理事项,为了保证司法中立,法律有必要对审判组织、上下级法院关系、法院人事和经费保障、审判监督等作出明确规定,除此之外的行政管理事项,各法院应当享有充分的自主权。
  但是,司法审判却必须符合法定的实体法和程序法,法官可以自由阐释的空间有限。事实上,地方法院制定的司法审判方面的规定一直经受着是否合法的拷问,因此,笔者将集中对地方法院为保证司法审判权的行使而制定的司法规定进行研究(若无特殊说明下文中使用的“地方性司法规定”便是该层意义上的)。为了避免泛泛而谈,本文将以地方法院的刑事规定为主要素材,在必要时笔者将法院与其他机关共同制定的规定也纳入研究的范围。
  二、地方性司法规定的制定背景及其作用
  (一)社会背景:现实国情与区域差异
  社会发展的差异必然会反映到司法领域,并对司法提出符合地方特色的要求。正是由于我国幅员辽阔,各地的差异很大,统一的法制往往难以全面反映千百个地方单元的合法利益,再加上制定全国统一立法或司法解释的滞后性,各地法院不得不“自己动手”。比如,珠三角城市外来未成年人犯罪严重,由于该特殊群体在适用非监禁刑方面往往得不到平等的待遇,为此广东省高级人民法院联合其他单位制定了《关于进一步建立和完善办理办理未成年人刑事案件适用非监禁刑工作体系的实施细则(试行)》(2011年5月9日),对平等适用非监禁刑、身份不明的处理、视为有监管条件的情形、社区矫正机构的负责机关等作出了创新规定,有望较好地地解决外来未成年人适用非监禁刑和监管难的问题。

 (二)法制背景:中央与地方的立法权配置失衡
  地方制定大量的地方性司法规定,其根源在于我国的法律规定和司法权配置无法适应区域差异较大的地方司法实践。在我国,实践中运作着的权力的合法性并非来自地方,而是来自于全国性立法,而且各项权能最终都受制于中央,但是,来自于中央的权力制约是有条件且有程序的,当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候,或者中央权力呈现“泡沫化”的时候,又或者地方有其特殊需求时,地方就会自发地创设权力,从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。 地方司法实践与法律规定、司法权配置之间紧张主要体现在以下几个方面:
  一是法律规定与司法解释的空白、模糊性、滞后性与司法裁判精确性之间的矛盾。尽管我国的立法和司法解释工作取得了较大的成就,但是还是有不少法律的规定过于原则,缺乏可操作性,某些规定明显滞后,甚至出现空白地带或者法律之间相互冲突的情况。
  二是司法改革的相对滞后与社会经济快速发展之间的矛盾。比如,尽管我国地方的少年刑事司法改革已经持续了二十几年,也形成了不少成熟的制度和做法,由于司法改革的滞后,没有专门的未成年人刑事实体法或程序法,现行刑法和刑事诉讼法中也没有专章的规定,至今未能形成全国统一的少年刑事司法制度。
  三是统一法制与地方利益的矛盾。我国是单一制国家,中央几乎垄断了立法权和司法解释权,地方只能就具体适用法律规定制定地方性法规或规章,地方三级司法机关并不享受任何法律授权的规范制定权。
  (三)转型时期地方性司法规定的积极作用
  我们不应因为地方性司法规定的先天性不足而否定其在社会转型时期的现实合理性和积极作用。司法应当遵守法律,但同时司法也必须回应社区的需求,为当地经济社会的发展服务。应当看到地方司法机关的初衷无疑是好的,是为了解决现实中的问题,贯彻司法政策。其积极作用可归纳为以下两个方面:
  一方面,地方性司法规定可以更好地指导司法实践,解决区域差异,弥补立法和司法解释的不足。由于不少法律不够完善,稳步推进的司法改革也无法一步到位地解决所有问题,地方性司法规定在一定程度上起到了指导司法实践、保证一定区域内司法统一的积极作用。

  另一方面,地方性司法规定在一定程度上推动了司法改革的发展,已成为自下而上的司法改革推动者之一。左卫民教授在总结了我国司法改革的成就和问题后,认为我国今后司法改革的进路应当是“建构与试错相结合”,“应当允许与鼓励各司法机关在不妨害基本法律原则的前提下,进行改革之试点,以便发现某改进方案、何为最佳的改革进路以及成功的可能条件。特别是局部性与区域性的试点性改革有不可忽视的价值,全盘性的改革适宜于在此基础上来推行。” “中国目前的司法改革路径是在不违背法律的基本理念、基本原则的前提下大胆进行改革探索,从中总结经验,然后上升到普遍的法律规范。”
  事实上,我国不少地方性司法规定的创新做法和先进之处赢得了学界和高层的认可,某些做法在全国得到推广,甚至最终促成一个全国性的制度改革,比如少年司法改革 、刑事和解 、量刑程序改革等。为了保证地方司法改革或者试点的顺利进行,地方司法机关往往会单独或联合制定规定,形成一套完整的制度,并要求下级司法机关落实。
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