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[行政法] 试论公务员法的法治精神

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发表于 2014-4-28 12:20:32 | 显示全部楼层 |阅读模式
  论文摘要 同传统的干部人事制度相比,现代法治的基本精神在公务员制度中得到有效体现。具体表现在:一是依法管理的法律精神。二是权力制约与权利保障并重的法律精神。三是公平与正义的法律精神。然而,真正实现公务员法所体现的法治精神,就必须走公务员管理法治化之路,实现公务员法律精神更重要地是需要观念转型。即树立“法律优先”的观念、“平等”的法律观念、“人权”观念、权责一致观念。

  论文关键词 公务员法 法治精神 法治化

  一、公务员法中的法治精神

  依法治国,建设社会主义法治国家已庄严地写进宪法中,这预示着法治精神、法治精髓已成为中华人民共和国的基本法律原则。从性质上说,公务员法是属于行政组织法的范畴,行政组织法是管理管理者的法,是行政组织的行为准则,因此,公务员法更应体现法治精神。同传统的干部人事制度相比,现代法治的基本精神在公务员制度中得到有效体现。具体表现在
  一是依法管理的法律精神。从公务员法的性质与地位来看,从行政法规升格为法律,更加强化了公务员以及公务员管理的法律地位,真正做到依法管理;从管理的范围看,除行政机关工作人员以外,还包括中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判和检察机关的工作人员以及民主党派机关的工作人员。体现了依法管理的广度与深度。从规定责任界限看,“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。“这体现了依法承担责任立法精神
  二是权力制约与权利保障并重的法律精神。从公务员法的立法宗旨开宗明义的体现了这种价值取向:即“为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能。”同时强调了责权统一,规定了严格的法律责任,规定了义务与权力,规定了有关纪律,规定了国家机关对不能认真履行法定义务的公务员可以依法辞退,对违纪公务员可以依法给予处分;规定了官员问责与引咎辞职,公务员应当受到法律约束,不得享有法外特权,应当接受法律监督;规定了离职从业限制规定;注重对个人权益的保障,规定了人事争议仲裁制度;规定了公务员可以依法辞职;规定了公务员可以依法进行申诉和控告的救济机制;有效落实了广大社会群众和公务员的知情权、参与权、选择权和监督权;规定了公务员的职业发展机会和薪酬福利待遇的保障机制以及公务行为不受非法干预、公务员的人身财产权利依法得到保护等。
  三是公平与正义的法律精神。公务员法强化了招录、聘任、任用、考核、晋升等程序设计、借鉴了公务员日常管理中的好的经验和做法,引进了民主推荐、竞争上岗、公开选拔的竞争机制,建立了违反规定程序的责任追究制度,体现了公平与正义的法律精神。

  二、实现公务员法的法治精神具体途径——公务员的法治化管理。

  公务员管理法治化是指公务员管理部门在公务员管理过程中以及公务员行使职权时,以法律的精神和原则调整与公务员有关的各种法律关系,按照法律规定的管理权限,依法对公务员进行管理,规范公务员的活动,保护公务员的合法权益,并约束公务员在法律规定的范围内正确履行行政管理职责。
  首先,要尽快完善国家公务员法律法规体系,使国家对公务员的管理及公务员的活动真正做到有法可依。同时,各级公务员管理部门及公务员对公务员法律法规的实施,真正要做到有法必依,执法必严,违法必纠。公务员法律法规规范所约束的对象是直接掌握和行使国家行政权力的主体,对他们的依法管理从某种意义上说就是对“权力制约”法律精神的体现。
  其次,对公务员法律的执行就是以维护法律的权威为前提的。良好的法律规定只是实现公务员管理法治化的必要条件,关键问题在于法律的原则和制度在公务员管理法治化中得到充分地贯彻、执行。公务员管理法治化要求以维护法律的权威为前提的,任何人不得超越法律,法律的权威必须高于领导者的个人利益和部门的局部利益,这是公务员管理法治化的内在实质。同时处理好几种关系:
  一是要处理好权力与法律的关系。树立法大于权的法律精神,确保公务员管理的各个环节,严格按照公务员管理法律法规及其配套规章规定的原则、程序、方式、方法依法运转。
  二是要处理好法律的变与不变的关系。不变是指要维护公务员法的严肃性和稳定性。变则是适应经济、政治、社会生活变化,适时调整,但这个“调整”必须通过法定的渠道和法定的程序调整。
  三是正确处理好法律规范的统一性与地区差异性之间的关系。公务员法是刚性的规范,对所有的公务员具有普遍的约束力,不应该也不允许任何地方和部门以任何名义加以改变或另起炉灶。地区的差异性和实际情况只能在法律规范框架的空间中去实现,决不允许借因地制宜之名行违反法律之实。
  最后,公务员管理法治化中的违法行为必须依法监督、依法追究。为了防止公务员管理机构及公务员权力的滥用和违法违纪行为,必须通过一定渠道,对公务员管理机构及公务员权力的行使进行必要的制约和监督,纠正行为偏差,保证公务员管理行为及公务员权力按照法律规定运行。

  三、实现公务员法的法治精神的观念转型

  实现公务员法的法治精神除了需要制度创新、走法治化之路外,更重要地是需要观念转型。因此大力培育公务员现代法治的新观念,就成为实现公务员法的法治精神的重中之重。这主要包括:
  一是“法律优先”的观念。法律至上的法治精神的核心是“法律优先”。所谓法律优先,是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。这就要求在上一位阶法律规范已有规定的情况下,下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触;上一位阶法律规范没有规定,下一位阶法律规范作了规定的,一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定,下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。实践中,若是法律、法规、规章均对某事项作了规定,法规、规章与法律不一致的,适用的顺序依次是法律、法规、规章。这是行政机关在依照法律、法规、规章实施行政管理时必须遵守的基本准则。然而,在当前公务员管理活动及中公务员行使权力时,政策与法律“错位”、地方规定与法律“错位”现象时有发生,在有些地方还比较严重。主要表现为:政策高于法律;地方规定取代法律;政策否定法律;甚至用不符合法律的“土政策”来对抗法律的统一性,政策、地方规定与法律、法规、规章相冲突和抵触,下级文件随意修改上级文件,使得“上有政策下有对策”的局面盛行。由于土政策被“极致”地发挥作用,加深了人们对它的依赖与服从,并因此动摇了人们对法律效能的信心。一九九九年宪法修正案首次明确了我国社会主义法制建设的法律至上原则,即“任何人任何组织都没有超越法律的特权”,这一原则确认了“法律优先”观念,这就要求各级公务员管理部门及公务员牢固树立法律优先的观念,维护法律至上的法律精神,在法定的职权范围内制定规范性文件,决不允许用小政策、土政策来解释或取代法律。
  二是“平等”的法律观念。公务员在社会生活中虽具有公民和公职人员双重身份。不管公务员在社会生活扮演何种身份,都应明确“平等”的法律观念。作为普通公民办私事时,公务员就应意识到自己与其他公民一样,法律地位平等,没有任何特权,而不能以权谋私;作为公务员行使职权时,公务员应意识到自己执掌的公权,是人民依法赋予的,必须不断提高自身的法律素质,秉公执法,认真履行公务员法规定的义务权利与职责,平等地对待每一位行政管理相对人,依法执行和服从上级的决定和命令。然而,在官本位意识和特权思想作怪下,一些公务员或是真的不懂,或是忘记了自己的第一身份是公民,而将自己看成是“高于”普通公民的权贵。因此“父母官”,“君君臣臣”,等具有明显封建色彩的不平等的法律角色意识充满一些公务员的头脑。与此同时,这些公务员也表现了另一种法律角色意识不平等,如对上级领导者则表现出“人身依附”,“对上不对下负责”,“仰仗领导”等等卑屈的态度,因此牢固树立“公民在法律面前一律平等”的平等法律观念,使公务员认识到,国家公务员之间,只有社会分工不同,没有高低贵贱之分,所有的公务员手中的权力都是符合人民公意的宪法和法律赋予的。相反,若无“公民在法律面前一律平等”的法律观念,则不可能客观公正地对待上级领导者执掌的公权与自己行使的公权之间的法律关系,以及自己的公职身份与行政相对人之间的法律关系,而表现出对上级领导者的“卑微”,和对被管理相对人的“扯高气扬”,公平与正义的法律精神将无法实现。
  三是“人权”观念。我国现行宪法第4次修改将“国家尊重和保障人权”载入宪法,突出地强调了保障公民权利、规范国家和权力这一现代宪法的核心价值理念,突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求公务员增强人权观念,既要在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利,又要合法地维护自己的权利;既要保证行政管理相对人的知情权、参与权、申辩权、救济权,又要勇于通过公务员规定的救济途径维护好自己的合法权益。唯此,才能实现权利保障的法治精神。
  四是权责一致观念。权责一致,是指行政机关及其公务员依法享有多大的权力,就应当承担多大的责任,不应当有无责任的权力,也不应当有无权力的责任。权责一致基本要求就是法律授予行政机关、公务员职权的同时实际上又是赋予行政机关、公务员以义务和责任。它要求行政机关、公务员在行使职权时必须同时承担相应的责任和义务,包括保证法律得以全面贯彻的责任和因损害管理相对人的权益而承担赔偿的义务。为此,这就必然要求公务员牢牢树立这样观念:落实公务员的职责就是落实权力(权利)与责任(义务)的统一。
  承担责任就意味这必然受到制约。但现实中,一些公务员受“权大于法”,“等级特权”,“国家无责任”等传统思想以及“有权不用,过期作废”错误思想作祟,只想自己手中的权力,忽视自己的责任,导致滥用公权、侵犯合法主体的权益及玩忽职守并由此引发的各类诉讼及赔偿责任的法律后果,而这些人往往是在受到法律追究及制裁后才明白,行使公权力必须受到法律的制约和社会监督。当然其中也有人属于知法犯法,想钻法律的空子。无论那种情况,都说明这些人在进入公务员队伍时就没有作好勇于接受公开制约的思想准备,当然也就不可能真正实现权力制约的法治精神。
  总之,公务员法的法治精神反映了公务员法的本质特征,而实现这一精神,需要走法治化之路,更需要观念转型。
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