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[行政法] 试论当前我国行政决策听证制度的几点思考

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发表于 2014-4-28 12:19:59 | 显示全部楼层 |阅读模式
  论文摘要 建立健全科学民主决策机制包括健全行政决策机制,完善行政决策程序,健全决策跟踪反馈和责任追究制度三部分内容。行政决策听证制度是完善决策机制的重要组成部分。本文将从实际具体案例入手,通过透彻的分析案例,总结出我国当前行政决策听证制度的几点弊端,从而提出合理性建议,完善听证制度。

  论文关键词 听证 困境 行政决策

  一、听证制度的渊源及在我国的形成过程

  听证(hearing)来自于英国法古老的“自然公正”原则,由两个程序原则所组成:一是任何人不能成为与自己有关案件的法官;二是任何人的辩护必须被公正地听取,亦即“听取另一方意见”原则。其第二个程序规则就是现在构成行政听证制度最早的法理基础。而从法律意义上说,听证制度最早是英国1215年的《自山人宪章》中有关公民“法律保护权”的观念和制度。后来,这种制度传到美国,美国受其影响将它应用到立法和行政实践当中,成为增加立法和加强行政民主化以及获取资源的主要方法。随着民主观念的提高,听证制度成为司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。
  在我国,1996年通过了《中华人民共和国行政处罚法》,标志着听证制度在我国的基本确立。1999年9月9日广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例(草案)》听证会,成功标志着听证制度在我国立法中的应用。2000年3月15日,九届全国人大第三次会议通过了《立法法》,其中第三十四条规定,列入议程的法律案,立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”,我国听证制度正式进入立法领域。

  二、从具体案例分析我国的听证制度的主要弊端

  (一)案例回顾:“出租车风波”
  2004年7月28日,银川市政府在《银川晚报》上刊登了“银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法”,准备自2004年8月1日起,对银川市客运出租车的经营权实行有偿转让。这一新管理办法显然让原有的城市客运出租车司机的利益受到很大损害,他们普遍对市政府收取有偿使用金的做法不满,7月30日开始,出租车司机们开始群体性上访,并以集体罢运来表达抗议。他们分别组织起来,到市政府、自治区政府和新闻单位进行上访,并组织一部分人围堵道路、阻塞交通,并对坚持营运的出租车和中巴车实施打砸行动,导致40多辆机动车被毁。银川市政府面对危机首先采取强硬手段,出动公安警察把4名涉嫌违法阻塞交通组织者刑事拘留,然后组织23个工作小组,深入全市各出租公司进行调查研究,宣布停止执行引发争议的新管理《办法》,银川市长发表电视讲话,首先对由于出租车停运给全市人民所带来的不便表示道歉,再宣布《办法》停止执行后,市政府在坚持依法、充分调研听证的基础上,吸取外地经验,尽快制定出新的,让各方都能够接受的《办法》来。8月3日,风波终于平息,出租车全部恢复营运。
  (二)案例分析:听证,听而不证
  这件事情的发生,我认为是由于部分出租车经营者和营运者,对市政府印发的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》有一些误解和意见引起的。但是事关广大人民切身利益的规定出台为何会招致这么多的误解和意见呢?究其原因,银川市政府在公共政策出台的决策过程中没有听取社会公众的意见,没有做到决策为民,民主行政。
  在我国,国务院规定,涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议,而银川市却从未向社会公示,也没有召开听证会。行政许可法规定,实施时必须有30天的准备期,而银川市从公布到实施只有四五天的时间。对于依法行政,国务院有要求,其中包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等,银川市的做法恰恰与这些要求相悖。如果银川政府在做出决策前能通过各种公开透明的渠道向社会公示,收集各利益相关者的意见和建议,充分权衡利弊再做出决策,那么这场风波是完全可以避免的。“听证”成为近年来我国公共生活的一个关键词。通过听证,使处于博弈双方的利益主体达成妥协与认同,能够消解公共管理的初始风险,更容易提升公共管理的效率。
  而在另一方面,银川事件也让我们看到了听证制度的尴尬。银川市政府相关部门最终放弃了听证这一点上,显示出,听证并没有成为公共生活的一种必由路径,在公共生活中政府对“我说了算”的“自信”仍远远大过对民意的尊重。这种尴尬也让我们看出,听证制度之所以在很多地方形同虚设的原因。
  套用一句话就是:听证必须被信仰,否则它形同虚设。在公共管理中,我们需要的不仅是听证的形式,更需要听证的效力。与其说银川事件凸显出了听证是不可或缺的,不如说,只有真正发挥听证的效力,才能保证不再发生类似的事件。如何减少决策失误,建立科学民主的决策机制,实现决策的科学性、正确性一直是我国政府和学界对决策问题讨论的核心和关注焦点。
  (三)总结我国听证制度的几点弊端
  通过对“银川市出租车风波”这一案例的透彻分析,我们可以总结出当前我国听证制度的主要弊端。
  第一,体制规范缺陷。尽管听证制度在我国的推行还是有些成果的。但是仍然还存在一些不可避免的问题所在:什么样的公共事务需要举行公众听证会以及什么样的人有资格参加听证会等等的现实问题。根据我国现有法律的规定,这些还不是很明确。诸如案例中的银川市,并没有把出台的《办法》作为要采取听证的公共事务,这势必会引起相关利益者的不满,引发骚乱,既影响了《办法》的执行,又扰乱了公共秩序。
  第二,体制主体缺陷。政策的制定者往往才是召开听证会的发动者。可是,这些制定政策的人往往把听证会所搜集到的信息和材料置之一旁,所召开的听证会也只是向社会和公众下达政策,并不是通过召开听证会来得到的公众信息,从而进一步的来改善意见。使得在政策发布之后,无法收到公众的支持,导致政府形象受损。而银川推行的《办法》就没有考虑采取听证的形式,对于放弃听证这一举动可以看出,我国的听证会多半还是形同虚设的,没有发挥其真正的功能。
  第三,体制客体缺陷。与政策利益相关的公民或团体被称为听证会的客体。但由于我国在选取听证代表的制度上还不完善,一些与政策无关的公民,或是与政府联系紧密的机构常常被选为听证代表。甚至这些代表会站在政府的立场,为政策宣传,这就使得公共政策失去了公共性和合法性,公民们参与听证会的积极性受挫,从而导致政治的冷漠。从案例中我们可以看出,银川市政府在出台政策时,并没有顾及城市客运出租车司机的利益,也没有在出台前争取他们的意见,这直接导致了出租车司机们的强烈抗议,最终是的政策夭折。
  三、对于完善我国听证制度的几点建议

  (一)进一步规范、完善现行听证制度的具体程序
  目前,在我国不管是价格法、还是许可法,虽然这些法律都确立了与之对应的公众听证制度,但是却没有明确的规定听证会的具体内容和程序,这就使得听证会的公平、公正的价值无法得到有效的体现,所以,明确规定公众听证会的具体内容和程序,是为了使得听证制度更加的完善和规范。
  (二)提高听证的透明度,确保听证制度作用的体现
  众所周知,公众听证制度的具体要求就是公开、透明。听证制度是否能做到透明也是最为突出、严重的问题。任何级别、任何性质的听证会,都应该在召开听证会之前,经过一段时间通过新闻媒体和记者来向社会大众公布相关材料和方案。只有这样,才能让社会大众第一时间内通过不同的渠道或间接或直接的表达出自己的相关见解。如此之外,听证会还应该有一定数量的听众作为旁听,一些涉及社会重大热点问题的听证会还可以通过电视、网络的形式进行现场直播,来确保听证制度的实施作用。
  (三)公开听证结果和决策结果,建立对听证会意见的反馈机制
  由于我国的听证制度在公共政策制定的领域中只是扮演者咨询的角色,所以,听证制度能否有效的实现它的意义就是要看最终的决策结果是否可以得到采用。为了使得听证的效果对于重大决策的影响力,向社会和公众公布听证结果和最终决策还是十分的必要的。最后,还应该建立对听证会意见的反馈机制,及时吸收反馈意见,不断做出调整和努力,对于已经采纳和未经采纳的意见都要附有详细的原因说明。
  (四)广泛的征求听证参与者和利益相关者的意见,并从法律角度上进行大力宣传
  要想听证制度能有良好的效果,最重要的辅助手段就是应该向各个听证代表们广泛的争取意见,再对这些看似毫无关系的意见进行细致的分析,得出重要的结论。具体征求意见的的方式可以是通过召开专家讲座和专题会议、无记名的投票方式,让公众了解即将做出的行政决策的内容,从而提出各种可行的意见,能否举行听证制度以及如何举行听证会的重要依据就在于这些宝贵的意见中。同时,在社会宣传方面,我们还要进行大量的法制宣传,充分利用新闻媒体、互联网络等现代化的传播手段,积极倡导公民参与到各种听证中来,逐步形成“先听证后许可”的社会听证状况,也使得使政府的公共管理更加得透明与科学,进一步提高政府的公信力。
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