试论城市规划视角下公民权利保障研究

紫霞小仙子

　　论文摘要 本文以城市规划为切入点，分析南宁市城市规划的现状及南宁市城市规划过程中侵犯公民权利的问题，从公共利益、公众参与、听证制度、拆迁的程序法规、维护公民财产权等方面进行原因探讨和对策分析，为城市规划中公民权利的保障提供切实的路径选择。

　　论文关键词 城市规划 公民权利 路径

　　城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。它涉及到城市生活的方方面面，公民在这一过程中拥有多项权利，如知情权、参与权、财产权和人身权等。规划过程中的房屋拆迁，被拆迁人多在财力、权力及法律渠道上都很难与拆迁人或政府相抗衡，在拆迁中经常作为弱势群体而存在。因此，在城市规划过程中，公民对于城市规划的参与性以及城市规划过程中切实保护好相关人的合法权利不受侵犯，使之合法权利得到有效的保障成为我们必须思考的现实问题。

　　一、南宁市城市规划过程中侵犯公民权利的分析

　　（一）南宁市城市规划的现状
　　南宁，是中国走向东盟的前沿城市，在发展迅速的同时，其城市规划也出了不少问题。其一是城市规划的连续性和完整性不强。南宁市政府开发重点的快速转变：琅东商务区—相思湖片区—江南区—五象新区，通过南宁市城市规划重心变迁的历史，可以得知南宁的新区开发规划没有连续性和开发完善性，导致人力财力资源的浪费。二是公众参与度不高。这方面虽然南宁市规划局首创一种面向公众服务的规划信息发布平台——南宁市城市规划市民互动平台，取得了不小的成绩，但笔者调研发现，这一平台地理位置市民较少熟知，并且其子系统信息缺乏丰富性，缺乏市民比较感兴趣的规划编制及执行方面的相关环节，并且可触屏的高技术平台在市民了解过程中灵敏性不够，对公民参与的实际性影响不大。三是公民财产权受到侵犯。《南宁市城市房屋拆迁估价机构确定办法》里采取的是被拆迁人投票、抽签或摇号的方式来确定拆迁估价机构，其中均是由城区拆迁办来负责唱票、计票来公布结果，或者作为抽签、摇号的监督人，即可以看出政府还是作为估价机构确定的估价机构，可能会存在估价机构与相关部门形成利益共同体，这样就有可能导致最后拆迁房屋价格评估制度的不科学合理，使得被拆迁人没有获得相应的等价物或补偿。四是公民人身权得不到很好的保障。这多半是由强制拆迁和野蛮拆迁引起的。《条例》第二十七条对暴力及“五断”行为进行了禁止，但在原旧条例下，2009年5月南宁市西关路的违法野蛮拆除的行径及2009年8月望州路北二里23号广西路桥一分公司的小区内发生强拆流血事件等，都是城市规划过程中侵犯公民权利的现实证明。尽管日前这种情况有所抑制，但是相关工作人员却没能够及时转变执行的观念及方式，伤害到公民人身权。
　　（二）南宁市城市规划过程中侵犯公民权利的原因分析
　　1.公共利益的界定问题
　　无论是城市规划还是其他政府政策，公共利益都涉及到相关法律的制定、执行以及我们国民始终看重的一个视点，《条例》第一条，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权利，制定本条例”，同时第八条列举了六种情形属于公共利益，但公共利益的范围界定很难穷尽老百姓生活的方方面面，因而争议还是会存在，这就给我们法律的适用性提出了考验。一些商业开发在公共利益的隐衣下为牟取利益而披上合法征收的外衣。公共利益的范畴和边界没有明确的界定，给“什么是公共利益”的问题留下了相当广阔的司法解释空间，也给社会实践留下了巨大的自由裁量空间。
　　2.政府管理的价值观与目标取向偏差
　　城市管理者的思想认识水平对城市发展的很大的影响，我国对政绩的考核，致使城市领导者在发展城市中，更加注重追求经济利益，在这样的价值观指引下，使得城市领导者在城市发展过程中的权力行使发生错位。各届政府认识不同，使城市规划发展方向随着政府的更迭而频繁变化，这样减弱了城市规划的严肃性和控制作用。更者，相关执权者不能很好地对城市发展出现的利益问题进行调整，出现了各种为争夺利益暗箱操作的现象，诸如个人寻租、政治创租。
　　3.公权力的异化
　　卢梭的《社会契约论》：公权是人们为保障和促进私权而设立的，公权力来源于民众对私权及相应利益的让渡。目前，我们的政府职能正面临着由管理型向公共服务型政府的历史性转变，但官本位的意识还深刻存在某些部门或个人的观念里，权力错位，倾斜了公平正义的天平，出现“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益寻租化”的现象。面对一些开发商不公开的破坏和骚扰被拆迁用户，地方的公检法和政府部门表现出一种平静的漠然，并没有进行深入调查，这实际上就是一种默契的纵容，致使拆迁移民的利益被践踏，得不到基本保护。
　　4.拆迁的程序不尽合理
　　我国尚没有制定专门的城市拆迁行政程序法律法规。现有的有关程序方面的规定散见于《条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等法律文件。行政机关行使权力的程序较多地由行政法规和规章来确定，不仅杂乱而且公民很难知晓。我们的拆迁程序也存在争议：（1）国有土地使用权的收回和提供存在先后程序错位的问题。政府在拆迁单位申请拆迁之前就确定供地方案，即是说政府在一定程度上单方面确定了国有土地使用权的决定。（2）在公共利益拆迁范围之外的拆迁程序中，拆迁移民对拆迁过程的参与权、知情权和听证权得不到保证。（3）行政救济程序滞后。被拆迁移民对房屋拆迁补偿签订的协议有异议而要求法院采取司法手段介入时，被拆迁的移民的房屋的处决还是没有得到有效的法律保护，甚至有可能在打官司的同时被摧毁掉。
　　二、城市规划过程中公民权利保障的路径选择

　　（一）加强城市规划法治化及监督管理
　　我国2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》，作为母法从法律层面上严格了各项规划修改程序、各项监督，强化了法律责任，是城乡规划综合调控的重要依据，这是政府加强法治的一个表现。但基于城市规划具有很强的地方性，立足城市规划法治，要求一是提高行政法律意识，即提高行政管理者、行政执法者和社会人员对《城乡规划法》及相关的行政法规的观念和认同感；二是完善相关行政法律，通过规范完善的法律及严密的组织以确保依法行政、依法治城的实现；三是加强行政法律的执行力，促使各项活动在遵守法律的前提下进行，制止发生野蛮拆迁等行为。比如对于强制拆迁，要明确强制拆迁的内容及程序，以规范执行人员的行为。同时，必须重视建设各种完善的社会组织，提高社会监督能力，鼓励公众参加各种社会组织，发挥其社会协调的功能，加强对政府管理行为的监督。
　　（二）在城市规划过程中为公众参与提供制度化建设
　　在美国，通过直接修改授权法案促进公众参与或者要求地方政府颁布促进公众参与的地方性法案的形式，使得公众参与的发展演变呈现出“州→地方”的趋势。基于此，我们可以尝试采用举办听证会和组织讨论小组，向商界、教育界及社会服务志愿小组进行咨询，以及发电子邮件等形式征求居民的意见。再者，对于公众意见的处置，应及时反馈。南宁市相关部门若是在城市规划市民互动平台设立的基础上，细化整个规划过程中涉及到公民利益自我维护等方面的途经展示，并通过对公民参与行动的调查研究，提高公众参与的积极性。在武汉，上网申报的规划许可申请可涵盖规划局的所有职责范围。市民只需要通过网站申报大厅填写相关申请，就可即时纳入规划局内部审批流程，还可对项目规划进行评论，这一点也可以借鉴推行。
　　（三）完善城市规划中的听证制度
　　对完善城市房屋拆迁听证的建议：第一，完善听证相关立法，保障听证权的行使。出台与听证程序相关的行政法规，比如拆迁相关部门制定切实可行的类似于房屋拆迁听证工作办法等操作性较强的工作规定。通过制定这样的规范性文件，把城市房屋拆迁正式列入听证的范围，使公权力部门行政决策受到相应的合理的制约，通过法律强制性来保障相对人听证权的行使。第二，促进听证的执行，使其形成一种机制。“颁发许可证应当举行听证”，听取民众意见的听证制度在英美等国得到很大的重视，就我国的拆迁方面，地方拆迁管理部门组织应在颁发拆迁许可证、确定房屋拆迁补偿金额以及拆迁裁决等其他涉及当事人重大利益时，组织相关利益人来进行听证。为加强对拆迁相关利益人知情权、参与权的保障，拆迁听证在项目规划和立项阶段可以思量其同时进行。对是否涉及公共利益建设项目全面审查，引入民主参与形式，慎重界定，形成听证报告，以作为地方政府房屋拆迁主管部门做出拆迁决定的依据，防止听证形式化。第三，设立回避制度，利害关系人不得主持听证，更不得参与裁决。第四，设立裁决级别管辖和异地裁决制度，对于一些有政府参与的拆迁人，如城市建设投资公司，上级拆迁管理部门可以对其进行裁决，而对于在当地势力比较强的开发商，则可以通过建立异地裁决制度来进行裁决，避免地方政府公权发生异化，带来裁决不公从而引起公民人身权的受侵犯。
　　（四）完善房屋拆迁中公民财产权的保护制度
　　在对被拆迁房屋的价格评估方面，首先，保证房屋价格评估机构的独立性与自主性，允许其根据市场需求自主进行评估，根据市场需求来调整补偿价格。其次，估价标准和方法应市场化和科学化。房屋价格的评估，应综合考虑各社会隐性因素、显性因素及当时的市场价格，可以通过组织政府拆迁工作人员、被拆迁用户及房地产商在一起，协商制定出一个以市场价为基准并且双方都能认可的价格。再者，对公民权利受侵犯后的救济也是一个值得思考的问题。政府需提高对公民信访的重视程度，以相关规定来监督促进政府相关人员妥善快速地解决信访问题。而行政复议和诉讼都需要立法作为保障，明确的立法规定以及规范的程序设定，对于政府作为公权力的享有者，可能会利用职权上的高位来对抗公民的反击，有很大的制约作用。同时公民在维权方面必须有一个合法合理的程序保护，在公民申请司法介入维权的时候，法院应该在房屋是否按时进行拆迁方面的裁定也应该有一个明确的评判标准，保证公民自我救济得到有效地执行，维护自身的财产权，避免公民因财产权受侵犯而采取比较极端的自我救助行为，伤害自身人身安全。另外，社会公共福利部门在救济方面，也应发挥一定的作用，对于较为贫困的被拆迁公民，对于他们因拆迁可能引起的今后一定时间内的生活问题，提供实实在在的帮助，让处于城市底层的被拆迁用户，能够在社会的救济下，感受到社会的关怀。