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[行政法] 试论我国政府决策科学化的思考

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发表于 2014-4-28 12:15:54 | 显示全部楼层 |阅读模式
  论文摘要 政府决策是政府公共管理的关键环节,是政府其它管理环节的前提和基础。国际形势变化、国内改革发展、科学发展观战略的实施都要求政府决策科学化,政府决策科学化有利于提高我国政府决策水平和促进我国政府管理现代化。针对目前我国政府决策中存在许多方面需要加强科学化的现实,需要从决策观念、决策体制、决策制度、决策程序、决策方法和手段等角度推进政府决策科学化。

  论文关键词 政府决策 决策科学化 科学决策

  政府决策是国家决策的主要组成部分,不仅在政府公共管理过程中有重要地位,而且关系到一个国家的繁荣富强和社会的发展进步。要推进国家决策科学化,必须推进政府决策科学化。科学发展观战略需要各级政府的贯彻落实,各级政府的科学决策水平是贯彻落实科学发展观的重要条件。政府决策是政府公共管理的关键环节,是政府其它管理环节的前提和基础。政府决策为政府公共管理和治理提供目标、方向和价值判断标准,是影响政府公共管理和治理水平的核心要素。决策的失误是管理中损失最大的失误,科学化水平低是产生政府决策失误的重要原因,如何提高政府决策科学化水平是现实政府决策中亟待解决的问题。

  一、政府决策与政府决策科学化

  政府决策是各级人民政府及其职能部门、派出机关以及法律法规授权而具有行政主体资格的行政机构为了履行行政职能,依据宪法和法律规定,按照法定程序,针对各种国家和社会公共事务制定政策、对策和方案,并通过执行达到特定目标的过程。
  政府决策不同于私人决策,具有以下特征:(1)政府决策的制定主体是具有法定权限的行政机关,以政府机关为主,但不限于狭义的政府概念。(2)政府决策的对象是国家和社会的公共事务,包括各种公共决策问题。(3)政府决策的依据是国家宪法和法律,不论是政府决策制定过程、执行过程,还是监督过程都必须以宪法和法律为依据。(4)政府决策目标不仅是为了履行行政职能,最主要是为了解决各种公共问题和实现公共利益最大化。(5)政府决策一旦做出,具有权威性,这样才能提高决策执行的效率。(6)政府决策还有责任性,即政府决策出现决策失误时,要承担相应的责任,对于因主观失职而出现的决策失误,应追究相应决策者的责任。
  决策的科学化是把科学引入决策的过程中,利用现代科学技术手段,采用科学的方法,按照科学的程序,通过科学的论证,为正确决策提供技术支撑。政府决策科学化是指政府决策制定主体和其它各相关决策主体按照科学的决策理论、遵循科学的决策程序和决策制度、运用科学的决策方法和手段进行决策,使决策过程符合实际规律、决策结果有效解决决策问题。政府决策科学化需要尊重科学,按照客观规律决策,需要运用科学的决策理论、方法和技术。

  二、政府决策科学化的重要性和必要性

  提高政府决策科学化水平,是因为政府决策科学化和政府科学决策具有以下重要性和必要性:
  (一)政府决策科学化有利于促进政府管理现代化
  随着知识经济、信息社会、经济全球化的不断发展,旧的政府管理模式越来越不能适应形势的变化,世界范围内的政府管理改革浪潮不断兴起,服务型的政府治理模式正在取代管制型的政府管理模式,成为政府管理现代化的趋势。服务型政府强调运用企业的服务理念和管理精神来改革政府;强调顾客至上,顾客包括作为市场主体的企业和作为社会主体的公民和社会团体,并实现政府、市场和社会的合作与和谐相处。要实现服务型政府的管理模式转变,政府必须深入了解公众的不同需求,制定科学、合理、有效的决策、政策、法规,提供有针对性的、高质量的公共服务,以满足公众和社会的多方位的、多层次的要求和愿望。大力推进政府决策科学化是政府深入了解公众的多层次需求、制定符合现实的决策和政策的重要途径和必要环节。政府决策科学化能使政府适应日益变化的国际形势和国内环境,不断提高政府决策水平和管理水平,加快实现政府管理现代化。
  (二)政府决策科学化是政府决策本身的要求
  政府决策的发展趋势和如何减少决策失误的现实需要政府决策科学化。政府决策是政府运用公权力对社会资源进行协调和配置,政府决策失误可能造成的是经济的巨大损失、大范围的社会负面影响、政府公信力下降、生态环境的破坏。为了预防和减少政府决策失误所带来的负面影响,必须实现政府决策的科学化,减少因为决策不科学所带来的决策失误。现代社会的发展使政府决策的内容、范围、难度也在不断变化,社会新问题、新情况的不断产生使得政府决策涉及的内容越来越多,社会问题的高度复杂性、高科技的迅速发展、经济社会结构的迅速变化使得政府决策的难度不断增大、影响范围越来越广。因此,政府决策的现代趋势要求政府提高决策科学化水平,不断完善科学的决策程序和决策制度,不断拓展科学的决策方法。
  (三)政府决策科学化是发展社会主义市场经济的客观要求
  随着社会主义市场经济的不断完善,市场主体之间的竞争与合作需要的是一个成熟的规则和制度体系,需要政府的微观直接管理转变为宏观间接管理。宏观地间接管理需要政府制定具有导向性、规划性的规则和制度,这就需要一个健全的科学决策制度和机制,否则宏观决策失误的经济损失、社会影响和政治影响都是巨大的。同时社会主义市场经济体系的完善伴随的是多重利益主体的存在,平衡和协调各种市场利益主体之间的关系和诉求将是政府决策的重要内容,这也需要一个科学的决策程序和机制来处理市场中效率和公平之间的博弈。社会主义市场经济的开放性特征要求同国际市场接轨,以分享国际资本、技术、劳动等生产要素的投资优势,这在客观上也要求政府决策科学化。
  (四)政府决策科学化是政府应对科技发展的有效前提
  科学技术的迅猛发展使得知识经济和网络社会成为现实。知识经济时代中,知识更新速度日益加快,传统的经验决策模式根本不能适应理论、信息、技术、知识创新的步伐。网络社会的发展使得社会组织结构由线性向网状结构转变、管理方式由自上而下向团队式和同心圆式转变,传统的政府管理的决策模式需要向电子政务式的决策模式转变。要想有效应对知识经济和网络社会带来的复杂局面,就需要政府决策实现科学化,主动适应科技发展新形势。

  三、我国政府决策中需要加强科学化的方面

  改革开放以来,我国在政府决策科学化方面取得了许多进展,但也存在着以下问题及出现问题的原因:
  (一)政府决策相关主体的科学观念有待提高
  政府决策相关主体既包括政府决策者,也包括政府决策过程中的相关利益公众。政府决策科学化需要决策过程中运用科学的理论、方法、技术、手段,遵循科学的程序、规则、制度。部分政府决策者的程序意识、规则意识、制度意识淡薄,决策过程中不遵循已有的程序和制度,依靠个人主观愿望决策。在决策方法上,定量决策运用不够,定性决策以个人经验为主,决策技术也不能跟随社会现实的变化调整。政府决策的相关公众的科学意识有待加强,在个人利益面前,经常忽视合理、科学的参与政府决策的途径,这些因素都制约了政府决策科学化。
  (二)政府决策体制存在缺陷
  现代政府决策体制是一个包括决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策执行系统和决策监督系统等既分工合作又密切配合的子系统构成的有机整体。在我国当代政府决策实践中,决策信息系统的建设刚起步,调查研究技术和方法有待改进;决策咨询系统中存在着咨询组织独立性不强的问题;决策中枢系统中存在着决策权力、职责划分不明确、决策权力过分集中、决策制定主体决策方式和方法单一的问题;决策执行系统存在着因执行职能受制于决策中枢系统而执行不力和执行低效的现象;决策监督系统存在着监督主体的独立性和权威性不够的问题;且各子系统之间的内在联系不紧密、分工合作的效率有待提高。
  (三)政府决策程序的科学性有待加强
  我国政府决策经过三十多年的发展、调整和优化,建立了许多科学的政府决策程序,但与西方国家成熟的政府决策程序相比还有不足,如调查研究的程序不规范导致政府决策信息系统的信息能力低,专家咨询论证的程序不健全导致政府决策咨询系统的利用程度低,集体选择的程序不完善导致部分决策中枢系统决策失误多,决策评估程序的不健全导致政府决策监督系统的不完善等。
  (四)政府决策的制度化不健全
  政府决策的制度化、法制化水平低容易造成政府决策缺少约束和监督,主观随意性大,易出现决策失误。当代我国政府决策中有许多相关的决策制度,但制度的执行力需要加强,决策实践中缺少一个系统的制度组合,调查研究制度、决策咨询制度、决策公示制度、决策听证制度、集体决策制度、决策评估制度、决策责任追究制度之间的联系性有待加强。
  四、推进我国政府决策科学化的对策

  鉴于政府决策科学化的重要性和必要性,针对我国政府决策科学化中存在的问题和出现问题的原因,需要从以下几个方面来推进我国政府决策科学化。
  (一)树立正确的决策指导思想和决策原则
  指导思想和原则是行动的前提,政府决策指导思想和决策原则是政府决策行为的前提,政府决策科学化必须有合理、正确的指导思想和原则。政府决策必须以马克思主义基本原理和党在社会主义初级阶段的基本路线为指导思想。坚持马克思主义基本原理,就是要在政府决策中运用马克思主义的思想、理论、立场、观点和方法来分析中国现实国情。坚持党在社会主义初级阶段的基本路线,就是要在政府决策中始终站在中国的发展阶段、历史位置的高度来思考问题。政府决策坚持科学的原则就是要用科学的精神贯穿于政府决策过程中,如坚持实事求是的原则,一切从实际出发,从本地区、本部门的客观实际出发。科学地处理好主观与客观的关系、全局与局部的关系、当前与长远的关系、重点与全面的关系等。
  (二)提高政府决策相关主体的科学素养
  政府决策者特别是行政领导是政府决策的核心主体,其科学素养的高低直接影响着政府决策科学化的水平。政府决策者的科学素养是一种综合素质和能力的体现。能力方面包括学习能力、创新能力、战略预测能力、组织协调能力、应对突发事件的能力等。素质包括政治素质、道德素质、身体和心理素质、职业素质等。要提高政府决策者的科学素养,就必须增强他们的历史使命感和责任感,提高学习能力、适应能力、总结经验教训的能力,加强他们的大局意识、创新意识、民主意识、法治意识等。政府决策者在提高科学素养的基础上,要运用科学的决策思维方式。“所谓科学的决策思维方式、是决策的系统思维方式。这种思维方式是在具备总揽全局、立意高远的决策境界,眼观六路、耳听八方的决策视野,抢抓先机、果断定锤的决策魅力的基础上形成的整体性决策思维、全面性决策思维、准确性决策思维、效能性决策思维、创新性决策思维和惠民性决策思维。”对于政府决策利益相关的社会公众,也应该提高科学合理参与政府决策的观念,对于利益相关的政府决策,应该事先了解其流程和相关知识,以提高决策参与的有效性。
  (三)提高政府决策体制的科学性
  政府决策体制是规范政府决策制定主体、决策执行主体、决策评估和监督主体的制度规定。完善政府决策体制需要处理好决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策执行系统、决策监督系统之间的关系,使这五大子系统既相互独立、各司其职,又相互协调、密切配合。在政府决策主体的决策权限方面,既要按照行政权力运作的规律,处理好决策权、执行权、监督权之间的分工与合作,又要根据经济社会发展的要求,以有限政府、法治政府明确政府的决策权限和范围。对于市场能自行运行好和政府不该管的领域,政府的决策权力应该撤出,对于市场失灵的领域,政府应该加大决策力度。决策执行可以引进市场竞争机制和企业管理规律,并用法律的形式确定运转有效的政府决策执行机制。决策监督方面,既要完善政府决策的权力监督,也要加强权利对政府决策的监督。

  (四)健全科学的政府决策程序
  从决策过程上讲,政府决策科学化是指政府决策过程的科学化,其中最重要的就是政府决策程序的科学化。政府决策程序包括发现决策问题、确定决策目标、调查研究、制定备选方案、科学评估论证和预测、确定最后方案、实施备选方案、决策反馈与完善等决策阶段中的程序。政府决策程序的科学化要求政府决策程序系统化、规范化、法治化。比如在具体操作流程上要明确规定决策议题的提出过程、调查研究的过程和报告、开会集体讨论的过程、专家咨询论证的报告、集体表决的方式、决策试行的标准等。
  (五)健全相关决策制度
  “组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”政府决策过程中有许多相关制度,如调查研究制度、决策咨询论证制度、集体决策制度、决策公开制度、决策听证制度、决策监督制度、决策责任追究制度等。完善这些制度都可以在结果上增强政府决策的科学性,下面论述的制度是从信息和知识的角度增加政府决策过程科学化的相关制度。
  (六)调查研究制度
  调查研究是政府决策的必经程序。政府决策的科学性在很大程度上表现为对决策实际情况的认识、了解、分析程度,这取决于调查研究的力度和质量。没有调查研究不仅没有发言权,也没有决策权,在发展社会主义市场经济、民主政治、和谐社会、先进文化的今天,政府决策者如果不认真调查研究新情况、新问题、新矛盾、新趋势,就不能提高决策科学化水平。政府决策过程中的调查研究需要规范化、程序化和制度化,并不断借鉴西方发达国家调查研究的技术、方法、手段,对于调查研究的范围、内容、方法都要有明确规定,对于不经过调查研究的决策应谨慎表决。
  (七)决策咨询论证制度
  目前,我国各级党政机关都成立了政策研究室、政策研究中心、政策调研室等咨询机构,但是这类咨询机构大多是体制内机构,其人事和财政都受制于政府相关部门,导致现实中存在着研究主体不独立、研究结果不客观、研究成果利用率低等现象。要改变这一状况,政府就必须完善政府决策咨询论证制度。一方面要提高政府研究部门的独立性,并聘请社会各界专家担任政府决策顾问,让其切实发挥思想库的作用;另一方面要大力发展民间咨询机构,促进决策咨询的独立化、客观化和高效化。
  (八)决策评估制度
  完善的决策评估制度是促进政府决策科学化的重要途径。决策评估制度不仅要评估政府决策结果的有效性,也要评估政府决策本身的科学性,还要评估决策过程的科学性和决策方法的科学性,为提高以后政府决策的科学性提供经验和教训。完善决策评估制度要提高决策评估人员的专业性,借鉴西方发达国家完善的决策评估指标体系,以促进决策评估的科学性。对于决策评估的结果要充分利用,并同决策目标相比较,以提高决策评估的有效性。
  (九)有效利用科学的决策理论、方法、技术和手段
  政府决策科学化既需要科学的决策理论、方法、方式,也需要科学的技术和手段。科学的政府决策理论有完全理性决策理论、有限理性决策理论、渐进决策理论和综合扫描决策理论等。科学的决策方法有定性方法和定量方法,细分到决策过程中有决策问题构建与规划方法、各种调查研究方法、决策备选方案的制定方法和预测方法、备选方案的选择方法、决策实施的评估方法等。科学的技术和手段包括政府决策中运用的信息技术、网络技术及其配套的现代化设备。其中,完善电子政务是推进政府决策科学化的重要手段。电子政务为公众提供有关政府决策的信息,有利于实现公众的知情权、参与权和表达权。电子政务为公民参与政府决策提供了新渠道,社会公众可以通过网络表达自己的愿望和利益诉求,使政府决策者可以更多地了解实际情况,做到从实际出发,增加决策结果的科学性。政府相关部门应有效利用电子政务给政府决策的带来许多科学的技术、方法、手段和工具,比如通过视频会议、网络决策专栏等形式促进政府决策的科学性。

  五、结语

  研究政府决策科学化,不仅要研究科学决策的内容,还要分析政府决策科学化、民主化、法治化之间的关系。政府决策科学化、民主化、法治化既是政府决策体制和机制的价值目标取向,也是优化政府决策体制和机制的重要手段,三者之间既有联系也有区别,构成一个多层次、多角度、多方位的内容体系。政府决策科学化与民主化在决策目标上都是为了人民有效决策,在决策过程中有相互促进的一面,政府决策法治化又为政府决策科学化和民主化提供制度和法律保障。政府决策科学化与民主化具有不同的运行原则,政府决策科学化追求效率,强调技术特征,倾向于依赖专家和精英,政府决策民主化追求公平与平等,强调政治性特征,主张公民参与,二者存在相互矛盾的一面。政府决策科学化与民主化的冲突,依靠决策法治化可以解决一部分,即解决因为主观随意性而产生的冲突,但是不能完全解决冲突。不能解决的一部分就靠政府决策者的决策艺术来处理,具有高决策艺术的政府决策者一般能够制定既让公众满意,又能高效解决问题的决策。如何提高决策艺术,不仅要从理论上寻找,更要从实践上探寻。
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