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[民主制度] 民主化村级治理的型态 ——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架

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发表于 2014-4-26 22:58:33 | 显示全部楼层 |阅读模式

民主化村级治理的型态 ——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架



内容提要:本文依据治村者的品性和能力,区分出好人型、强人型、恶人型、能人型的四中理想类型村治型态。讨论了村庄性质、民主制度和治村者的互动关系,认为在当前村庄舆论大多解体、村集体经济资源普遍匮乏的背景下,治村者个人品性和能力对村级治理具有决定性影响,而村级治理的民主化,又成为推动民主化村级治理型态变动的制度力量。本文试图初步描画村治理型态循环的一般图景。

关键词:村民自治 村治型态 村治的循环 乡土政治


中国人特别关心由谁来治理村庄,因此有“能人治村”和“恶人治村”之说。的确,不同能力和品性的人治理村庄,会有相当不同的结果。自1987《村民委员会组织法》开始试行,特别是1998年正式颁布实施以来,按法律规定,村干部应由村民选举产生,村民选举什么样的人上来当村干部,就产生了什么样的村级治理型态。因为村庄社会面对的问题及村庄社会内在性质的差异,在选举和治村型态上,有着颇为复杂的关系。本文试图讨论这种关系。


一、村级治理的四种型态

我们习惯说“能人治村”或“恶人治村”,是以村干部个人的品性和治村能力来评论村级治理的型态。在这个意义上,我们可以区分出四种相当不同的村级治理型态,即好人型、强人型、恶人型和能人型村治。好人是从治村干部的品性上讲的,一般具有良好人品和人缘,不愿随意用粗暴的手段去惩治村中任何一个村民,也缺乏让一般村民畏惧的个人力量。正因为好人不愿惩治村民,对于村中一些不良倾向与行为不闻不问,害怕得罪村民,而被村民称为“老好人”。好人治村的优点在于,他一般不会化公为私,谋求私利,他也不会在村中为非作歹,他因为缺乏足够的个人魄力而不会给村庄造成个人决断失误所带来的损失。好人治村也有不足,其中最糟糕之处是好人往往迁就村中恶行,缺乏与坏人坏事作斗争的勇气和决心,也没有抵制村中不良势力的个人魄力。总体来讲,好人治村,因为个人能力和性格上的特点,他很难为村民创造额外的公共收益,一般也不会损害村民已有的公益。好人治村,无所作为,无为而治。

与好人相对应的是强人。强人也是从品性上讲的,性格强悍之人,这样的人敢于承担责任,敢于与村中不良倾向作斗争,他往往具有令一般村民畏惧的健壮身体、社会关系或暴烈个性。强人治村的好处是他敢于碰硬,在大多数村民的支持下,他敢于惩罚那些有损全村公益的行为和村民,他通过减少村中少数人的收益,而创造于全体村民更多的收益。

在不能受到足够约束的情况下,强人很容易向恶人转化。恶人一定是强人,但与强人不同,恶人的私欲更重,治村手段往往超过法律所允许的界限,而最终引起民怨沸腾。恶人治村一方面可以通过抑制村中一些有损公共收益的行为,为村庄创造一些收益。好人办不了的公共工程,恶人治村反而可以办好,村民一直期待的村庄秩序(比如对付地痞的搔扰),好人可能无法提供,恶人却可以轻易办到。另一方面,恶人往往乐于将自己为村庄创造的公共收益据为己有,更有甚者,恶人治村时,他可能不仅不创造新的公共收益,而且为了个人私利捞取本身就不多的村中公益或损害公益。

恶人不会受到村民的欢迎,村民怀念起好人和能人来。所谓能人, 是指那些有特殊经营头脑和一技之长的人,尤其指那些已在市场经济的大潮中,自己率先发家致富的村民。为了不辜负村民对自己的期望,这些能人在自己发家致富之后,也有参与村庄治理的热情,希望通过自己的经营头脑和一技之长,带领更多村民致富。能人治村的好处很多,第一,在个人已经富裕起来的情况下,他一般不会打村中公益的主意;第二,他有带领村民致富的能力,也有为村集体增加公共收益的办法。不过,能人治村并非百好,其中的一大弱点,是能人治村时,他一般期望在已有个人经济成就的基础上,通过当村干部来获得村民对他声誉上的认可,他期待经济现实变为社会声望。或者说能人当村干部,具有强烈的声望取向,他并不愿因为治村,而得罪村中任何一个村民,因此,他的治村与好人治村有相似之处,不同的是他不愿如好人治村一样碌碌无为。能人治村,倾向于在不得罪任何一个村民,即不减少任何一个村民收益的情况下,额外地为村集体创造公共收益空间,他试图通过这个额外的收益空间,来获得他当村干部所期待的政绩、面子和声望。 现实中的村治型态往往是以上四种类型的混合。不过,现实中也很容易区分出一种主导型的治村型态。以上依据村干部个人能力和品性划分为好人、强人、恶人和能人四种可能的村治型态,对于把握当前中国农村村级治理的现状,特别是其间的变迁,大有益处。以上四分中,好人是品性好、能力弱的一类人,恶人是品性不好,但能力强的一类人,强人和能人都是品性好且能力强的一类人,但强人比能人更愿意和敢于得罪村中少数村民。在此类的村级治理中,决定村治型态的好人或强人,是村民选上去的,这些选上去的好人或强人在治村的实践中,会表现出自己的优点和缺点,他们因此决定了自己在下一轮选举中的命运。有时候,村民会不满于好人治村时的软弱,而选出强人来,强人治村很容易变成恶人治村,村民便又怀念起以前的好人来。这就构成了民主化村级治理型态的循环。本文试图讨论这种循环的过程与条件,并试图构建一个理解乡土中国的政治理论框架。 二、民主化村级治理的理想状态

从理论上讲,民主化村级治理,就是村民通过民主来获得村庄秩序的办法。民主作为一种方法,就是少数服从多数,由多数人决定村庄事务,决定由谁来具体承担村务的办理。村一级民主因为是社会民主而非国家民主,缺乏少数服从多数所需要的暴力强制工具,因此,民主化村级治理面对的最大问题是如何在获得村庄秩序的过程中,让少数反对者顺应村民大多数人的决定,从而将村务办理下来[1]。

构成少数反对者顺应村中大多数人意愿的力量大致有三种,一是村庄舆论的压力。出于对村庄大多数村民道德指责的恐惧,对村务决策不满意的少数村民不愿意公开反对,而顺应了村中大多数人的决定。村庄舆论压力正是涂尔干讲的构成“机械关联”前提的集体意象。在当前迅速转型的中国农村社会,“机械关联”大都解体,村庄舆论压力越来越不能构成少数村民忍受利益损害的力量;二是村干部个人的才干、魄力或强悍。善于说理的村干部更有能力将村民大多数人作出的决定变成全村村民的决定,他会找那些在村中有影响的反对派私下交谈,让这些反对派觉得只要忍受了暂时的利益受损,立即会有更多的利益回报,或者不能忍受暂时的利益受损,不久会有更多的利益损失。“软硬兼施”,村干部的个人魄力在村务决策的实施过程中起了重要作用;三是村集体占有经济或其他资源的数量。较多的村集体经济资源不仅减少了举办村中公共工程和公益事业对村民的依赖(比如不需要事事向村民提取费用),而且增加了村干部奖惩村民的能力。正是因为村集体经济资源的不同,民主化村级治理可以区分为“动员型村级治理”和“分配型村级治理”[2]。

在村庄公共舆论可以发挥作用的情况下,对村干部个人才干和村集体经济资源的要求就会不满,村庄秩序依靠村庄内聚力来获得。在这种村庄的民主中,村民大多会选那些德高望重或一致赞同的人出来主持村政,办理村务,民主的办法只不过是对村庄古老惯例和传统的承认和认同。这类村庄在当前中国已不多见。

缺乏公共舆论压力的民主化村级治理不得不对村集体资源和村干部个人才干提出要求。其中村集体经济资源状况是不可选择的,村干部个人才干的可选择性因此显得尤为重要。正是村干部个人才干的可选择对于民主化村级治理的重要,构成了民主化村级治理型态变动的关键。

从理论上讲,村集体经济资源较少的动员型村庄,更加依赖于村干部的个人才干来发挥其对民主化村级治理从而对村庄秩序的基础性作用,因为村干部更缺乏对付少数反对派以实现村民多数人意愿的手段。村集体较多的资源为村干部提供了较多的治村手段,村民选举村干部时,就更多从村干部的品质方面选择那些能人和好人上来。在农村集体经济资源较少的村庄,好人无法对付少数反对派,村民盼望一个可以压服少数反对者从而为村庄提供公共秩序的强人。也就是说,在民主选举村干部的总体倾向上面,不同类型村庄会有不大相同的民主化村级治理型态出现的机率。分配型村庄倾向于好人和能人型村级治理,动员型村庄呼唤强人型村级治理。正是这种不同的总体倾向性,构成了分配型村级治理与动员型村级治理略有些不同的村治型态变动的底蕴。


三、选举和村级治理型态的循环

可以选择任何一种民主化村级治理的型态作为讨论的逻辑起点。我们以好人型村治为逻辑起点。因为好人缺乏说服或压服村中少数人的能力,而可能构成对村庄秩序的损害,村民期待村中有魄力的强人出来为村庄秩序服务;强人在治村的过程中,很容易过度使用自己的强悍,当他感到村民构不成对自己的强有力监督时,他很可能会借办理村务之机,为自己谋取私利,这种谋取私利行为被村民发现,但村民慑于强人的强悍而敢怒不敢言,这样的强人也就变成了村中恶人。下次选举,这样的恶人就会落选,村民试图选出一个能人出来;当村中能人较少或没有能人愿意出任村干部时,村民被迫再选好人,而能人若愿意出来当村干部,他的当选似乎不成问题,但能人因为不愿意得罪村中少数人而可能造成村中公益的损失,他这时必须创造出更大一块在每个村民之外的公共收益,当他可以创造出这种收益时,他会受到村民更多的信任与期待,若他只能创造出较少的额外公共收益时,他会感到村民的不满,他发现当村干部并不能获得自己所渴望的面子和社会声望,而是“两头受气”,他便会在任期届满时退出村干部的竞争。 以上关于民主化村级治理型态的变动过程,构成了村治型态循环的一般图景,加入更为具体的背景材料,可以将此一般图景描画得更为清晰一些。以下我们分别描画动员型村庄和分配型村庄民主化村治型变动的不同侧重点。在动员型村庄,因为村集体经济资源较少,村中举办公共工程和公益事业的第一步,是从村民中提取人财物资源,这个提取资源的过程是村级治理中最为艰难的过程,村干部必须有足够说理的耐心和可靠的魄力让每个村民相信,这种提取有益于村庄秩序从而有益于每个村民的生活。换句话说,村干部必须是能说会道、性格强悍的强人,他有能力让村民服从村庄公益。 不过,从村民手中提取出资源还只是整个治村进程的第一步,村干部必须用这些提取出来的资源为村民创造足够多的公共收益。在当前乡村关系条件下面,村干部很可能迫于乡镇收取税费的压力,而将本应办理村庄公益的资源“挪用”上缴。此外,动员型村庄也往往是经济贫困的人口流出村庄,人口流出是村中精英人物的流出,这种精英人物的流出,使村庄生活的未来预期大打折扣,村庄的历史感难以创造。掌握着村庄资源但缺乏历史感的强人村干部就很可能用这些资源来谋取私利。最终,强人村干部是将举办村庄公共工程和公益事业的资源提取上去了,他们却一直不能创造出村民渴盼已久的公益出来。这样的强人伤透了村民的心,村民下决心在换届选举中让他落选。 村民渴望好人上来。好人也许创造不出村庄公共收益,但他起码不会象强人村干部那样“软硬兼施”地从村民手中提取本来不多的资源。

开始的时候,村民会满足于无为而治的好人型村干部。不久村民却发现,好人村干部不仅创造不了公共收益,而且没有足够的能力调解村民之间的纠纷,对付村里村外的地痞,以前多少还能维持下去的日常秩序,现在也举步维艰:播种季节急需的灌溉用水无法引流过来,村中道路越来越坏,一些人更加敢于明目张胆地将村集体的树木锯为己有。村民深深感到了好人治村的不便,好人也发现自己在治村过程中难有作为,村庄因此陷于瘫痪状态。 这样,动员型村庄民主化的村级治理正如那些低度关联村庄一样,陷于赢利型经纪和半瘫痪状态的循环之中[3]。

分配型村庄因为村集体占有大量经济资源,村干部不必从村民手中提取资源来创造村庄公共收益,他需要合法地使用好村集体的经济资源来满足村民日渐提高的对村庄秩序的期待。

与动员型村庄对强人的渴望不同,分配型村庄首先需要有能力创造村庄公共收益的能人。能人可以凭借自己的经营头脑和在外面见过的世面,较一般人更为有效率地使用村集体经济资源去创办企业,建造公共工程,能人创造出了多于村民期望的村庄公益,村民更加信任能人,能人对治村也更加信心百倍。

信心百倍的能人往往期望创造更多的村集体经济实力。他更愿积累,而不大情愿将村集体的财富分给每个村民享用。这个能人的积累倾向引起村民的反感,村民愿意一个较少主见的好人上来,将村集体的财产量化到村民个人。好人愿意顺应村民将村集体财产更多量化到个人的意愿,但好人往往难以做平这个量化到人的工作。一些村民说分给自己的太少了,另一些村民说有些人分得太多。分来分去,好人累得不行,强人便出来了。

虽然分配型村庄因为村集体较多的资源,而减少了村干部对付少数反对派的困难,但村中的少数派仍然存在:旧村改造时,少数村民拒绝接受其他村民都已经接受的拆迁协议,一些村中地痞以远高于市场的价格要求承包村集体公共工程等等,能人和好人都无法解决这些问题,因此,分配型村庄有了强人治村的空间。

比较动员型村庄和分配型村庄村治型态的变动趋向,动员型村庄是以强人治村为中心轴的,分配型村庄则以能人治村为中心轴。动员型村庄的村治型态主要在强人和好人之间循环,很容易滑向恶人治村。分配型村庄的村治型态则主要在能人和好人之间循环,强人有时成为村民期待的目标。


四、理解乡土中国的政治理论框架

二战以后,拉丁美洲一度成为世界现代化最为迅速的地区,但很快,随着农民的破产,大量城市贫民窟的形成,城市化和黑恶势力结合,造成了民主选举的文官政府的困境,渴望秩序的国民期待军人出面维护社会秩序,军人便屡屡专政,形成了民主政府和军政权之间的拉美式政治循环,这种政治循环加剧了拉美一些国家的政治动荡,并影响了拉美国家的经济发展。 如前所述,恰好在中国农村的民主化村级治理中,也容易出现(事实上在很多地区也的确出现了)这种类似的循环。这种循环不是一种偶然现象,而是与民主这种治理方法,与当前村庄的实际处境,与中国特定的发展阶段密切联系的。民主化村级治理的特殊性或说乡土中国政治的特殊性在于:第一,国家当前的财政还无力为村庄提供足够的公共服务,比如公共工程建设和社会治安的维护等等,而需要由村庄组织起来自我提供,即《村民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务”;第二,民主化的村级治理本质上是一种社会治理而非国家治理,但是,村级治理所提供的公共服务具有强烈外部性,是在村庄而非可选择的村民中实现的,这样,民主化村级治理就存在一个如何克服大多数人的决策与对少数反对者的说服的问题。前者决定了村民自治与城市居民自治完全不同,民主化村级治理是以村庄是一个相对独立的社区共同体为基础的,而居委会只是整个城市街道的一个分子,并非独立的社区,更不能成为一个相对独立的共同体。后者决定了村庄社区公共舆论,村集体资源以及村干部个人才干对村级治理具有的决定性作用。 因此之故,要建立理解乡土中国的政治理论框架,就需要在以下一些方面有所认识。

第一,村庄社会是一个相对独立的社区社会,具有社区共同体的性质,其中的关键有二,一是村庄社区有相对独立的秩序空间,二是国家也有意识地希望村庄社区获得自我秩序。

第二,村庄社区相对独立的特点,为村庄公共舆论发挥作用提供了空间,但因为村庄“机械关联”大多解体,村庄公共舆论在保持村庄秩序中的作用不是很大。

第三,村集体经济状况和村干部的个人能力是民主化村级治理中可以调用的两种关键资源,相对来说,村集体经济状况是稳定的,因此,构成对民主化村级治理重要的可变资源正是村干部个人能力本身。 第四,正是以上三个方面的原因,民主化村级治理并不是简单的多数人对少数人的决定机制,也缺乏某种稳定的村治型态。大多数情况下,村级治理因为其特殊的问题,而引发一轮接一轮的村级治理型态的循环,村民每一次具体的选择,都会引起一次新的选择可能性。这种村治型态的循环,与民主化村级治理的内在矛盾有关。

第五,村民是人而不是理论逻辑上的不变的符号,因此,在民主化村级治理的过程中,村民会从实践中特别是从每种村治型态中形成他们自己的政治经验,这种经验积累的越多,他们就会越成熟,民主化村级治理向良性方向循环的可能性就越大。

五、结语

研究民主化村级治理型态及其循环,有助于我们认识当前乡土中国政治的具体处境,深化我们理解乡土中国政治的现实状况。即便是乡土政治,也不是一种线性的运作模式而具有十分复杂的表达方式。本文只是对乡土政治的逻辑分析和推论,这种逻辑分析和推论的结果与我们近年较多的经验研究是吻合的。有了这种对乡土政治的把握,就可以封住那些一叶障目,认为民主化村级治理不过是些黑金政治和恶人治村,由此否定村民自治制度合理性的人的口,也可以防止那种对村民自治实践可能性的简单化认识,真正将村民自治这一民主化村级治理的研究推向深入。


[1] 参见贺雪峰、何包钢:“民主化村级治理的两种类型”。

[2] 参见贺雪峰、何包钢:“民主化村级治理的两种类型”。

[3] 参见贺雪峰:“论民主化村级治理的村庄基础”。

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