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[民主制度] 从村长选举制度和实态看中国的住民自治(下) ——以四川省调查事例为中心

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发表于 2014-4-26 22:42:45 | 显示全部楼层 |阅读模式

从村长选举制度和实态看中国的住民自治(下)  ——以四川省调查事例为中心



4侯选人的确定

观察中国农村基层选举的制度内容,最为重要者首推候选人的确定过程。因为虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利,但实际上被选举权是「受选民权力和信任委托之权利,代表选民意思的权利」,明白表示一般选民和候选人处于不同的立场(注10)。在此意义上,各地规定候选人资格与一般选民不同的事例屡见不鲜,而重庆市则于其规定第20条限制村民委员会主任、副主任和委员的候选人资格是以政治性(坚持四项原则,认真贯彻执行党的路线、方针、政策及国家法律、法规者)为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加「具有开拓进取精神和强大组织领导力,理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕」的条件。此外,一部分地区规定有更具体地候选人要件者,如山西省洪桐县马牧乡除规定须有初中以上文化程度(高中毕业)、年龄(18-45岁)之外,更列有计划生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等(注11)。

接着,是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看,「提名权」是选举权最重要的部分,提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此,提名方式亦与选举方式相同,混杂着各种不同的形态,其内容包括:1.村民直接提名;2.村民间接提名(即由村民代表会议或各户代表提名);3.由组织提名;4.上述三者的混合形态。

第1类型的村民直接提名方式中,亦可分类为:a.村民个人独立进行提名;b.复数村民联名进行提名;c.村民小组提名、自我推举等。其次,复数村民联名进行提名者,其人数限制有从5名以上(黑龙江、福建、陜西)到20名(宁夏回族自治区)等各种规定。至于第3类型由组织提名,则是行使「提名权」的主体并非从个别选民的立场,而是以「社会业别或社会组织构造中的社会身分」进行提名。其具体做法包括选举领导小组(四川省彭山县)、村党支部(山西省临汾县)和乡镇政府(湖南省)提名等。特别是此次调查的彭山县中,在前次改选选举时,村选举领导小组成立后立即召开会议,评议前届村民委员会中那些是可予连任的干部,再追加一些新的村民委员会候选人,从而做成第一次候选人名簿草案(参照彭山县青龙镇莲池村的事例)。

然而,依此做成的候选人名簿只是第一次的名单,其后才是真正确定正式法定候选人的作业(此称为筛选)。至于候选人人数的精简过程,则是透过村民小组会议或村民代表会议的召开,再依下列各种方式决定最后名单。亦即,由村民选举领导小组确定正式候选人以预备选举,或是由村党支部确定正式候选人等方式。

以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会,以前述第1类型村民直接提名方式,提名356名(其中10名为主任候选人)为村民委员会成员,再以村民小组会议由此名单中选出5名主任候选人及50名委员候选人。其后,再以参加人数超过100人的扩大村民会议,最终选出2名主任候选人及4名委员候选人并予以公布。此外,在眉山县尚义镇太宝村中,1995年11月26日的村民大会上由村民直接提名10名主任候选人和300余名委员候选人。其后,在该村召开的两次村民大会中,分别是先以举手选出5名主任候选人和50名委员候选人,再于其中压缩为2名主任候选人和4名委员候选人,并将其名单予以公布。该村于12月1日宣布:经5日的公示期间后,将由这些候选人中选出最终人选。在12月6日选举大会当日,前述6名候选人立于台上发表即席演说,再以无记名秘密投票方式确定当选者。当时该村创下93.7%的投票率。

然而,亦有自始即压缩候选人人数的事例,彭溪镇蔡山村即是如此。该村于1995年11月11日的村民大会中,提名14名候选人,并公告其为第一次候选名单,而11月26日召开的村民大会中,则将人数精简为7名(主任2名,委员5名)。
都市部的居民委员会

由上述意义来,若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程,与都市部居民委员会的选举相比较,则更能呈现其民主性格。

因为若与村民委员会的地位相评比,则在都市部即是居民委员会,若由制度性的规定来看,二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的『中华人民共和国城市居民委员会组织法』(1989年12月于第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过,全文共23条)(注12),其性格为「居民自我管理、自我教育、自我服务(所谓的“三自”)的基层大众性自治组织」(该组织法第二条)。与村民委员会完全相同地,该法规定居民委员会为实行三自的基层大众性自治组织,而居民委员会主任、副主任、委员的选出,亦是由居住地区的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之(注13)。

然而,在实态性机能的层面上,居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。在此次的调查中,笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等,并直接与各居民委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是:居民委员会干部以高龄者居多。因为「重庆市居民委员选举办法」第18条规定居民委员会成员的候选条件中,在年龄方面原则上限制为65岁以下,但实际上前述居民委员会主任均在七十岁以上。

极端地说,居民委员会只能达到由啰唆的阿公阿婆组成邻里监视组织的作用。首先,可以想见的是并无任何担任居民委员会成员的管道。特别是与年轻人疏离的旧式组织,虽说是基层大众的自治组织,但实际上却是由象征旧体制的老干部和退职干部所独占,所谓的基层大众即是单指他们而已。因此,新组织条例虽认可居民委员会从事社区服务事业,而其结果是赋与委员会财产所有权,但显然现有居民委员会干部欠缺实施能力。具有此种企业家精神的人士,实际上是在居民委员会之外发挥自己的能力,而具备「热心服务居民」(「重庆市居民委员会选举办法」第18条)资格要件的候选人,或许只能是退职干部、党员等所谓体现老人体制者。

在此次调查的成都市南虹村居民委员会事例中,该村是在1995年9月实施居民委员会选举。在公布7名候选人之后,于选举当日下午2时30分至5时之间,由7名候选人向170名选民发表“施政方针”演说,再由选民以无记名投票方式选出。此时,值得注意的是该委员会处理有关选举资格的内规中,将「在职职工」排除在外。当然,此项规定完全未曾规定于「重庆市居民委员会选举办法」内。

此处浮现的是居民委员会与职场单位的关系。上述规定表示即使是居住于该居民委员会的居民,若属有职业者即不具有选举资格。因此,该居民委员会干部选举中排除有职者,而极为局限地仅以失业者、学生、儿童和高龄者为选出母体,结果居民委员会活动亦不得不偏离原本包含有职者在内广泛「基层群众性自治组织」的规定。于是,居民委员会遂只能由上述象征旧体制的老干部、退职干部扮演中心角色。

相反地,居民委员会亦存在「单位包办」的事例。在此次的调查中,重庆市南坪街道后保西段居民委员会的前身,即是铁路局系统的重庆铁路工段宿舍。亦即,在南坪街道办事处的指导下,以往铁路工段居住地域,于1991年成立后保西段居民委员会,成为单位与居民委员会完全重叠的事例。因此,该地区居民均为铁道关系者而形成「铁路一家」,外来者在目前仍完全不存在。通常是由街道办事处(上级的最末端行政机关)支给居民委员会成员的津贴,在南坪街道后保西段居民委员会的情况中,却是由铁路局每月贴补120元。

附带一提的是,当询及居民委员会的岁出岁入情形时,成都市南虹村居民委员会干部答以「并无正确帐册」。然而,其总岁入为经营幼儿园每月500元左右的收入和上级机关——街道办事处的预算补助之合计,而支出则是主任每月80元、副主任每月55元、委员每月30元的生活补助津贴,以及贫困户每月60元的补助为主。此外,还有雇用警卫(检查外来可疑人物,显示治安状况相当恶化)费用为每月600元。另一方面,重庆市后保西段居民委员会有铁路局的补贴和「社区服务」的收入,其总岁入约为6万元规模;而桥北居民委员会则以商店、经营幼儿园的3万元为居民委员会的岁入。还有,重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会(约680户),在前次居民委员会主任改选选举(1995年4月8日)时,因居民委员会主任认为直接选举太麻烦而未实施,改由7名居民小组长进行「间接选举」。实施农村基层选举的背景

然则,何以中国仅在农村部实施受人瞩目的选举制度?虽然一般可举出几个要因,但其中最重要的是关于农村政治安定的重要性。这是由于中国已逐渐认识到农村是国家政治安定的泉源,亦是国家政治安定的威胁所在(注14)。不仅是总人口的八成居住于农村部,亦认知农业做为基础产业的重要性,并且注意到经济改革的进展使都市.农村的二元构造发生动摇。国家领导者的发言亦阐明此种问题意识。邓小平即于1984年指出「为让中国从实际出发,我们非先解决农村问题不可。中国有八成的人口居住在农村,中国是否安定要看这八成人口是否安定。都市是不是能再美丽的问题,若欠缺农村的安定基础是绝无可能。」(注15)。此外,邓小平在1987年亦曾表示「我们的改革开放先从经济面开始,先从农村开始。为什么说从农村开始呢?因为农村占人口的八成,如果农村不安定将造成政治局面全体不安定。如果农民不能脱离贫穷,我们国家就很难脱离贫穷。」(注16)。

进入1990年代以后,中国更提升对「三农(农业、农民、农村)」问题的关心。在针对农村问题的中共第13届八中全会上,中国更明白指出农业是经济发展、社会发展、国家自主的基础,农民.农村问题终究是中国革命和建设的根本问题。自1993年以后,在两年多的极短期间内,中国召开三次农村工作会议,这是目前为止相当特异的召开频率。此点可看出当局对「三农」问题关心的程度。江泽民总书记在中央农村工作会议(1995年2月24~28日)上,特别指出农业与工业发展程度相异,以及农村居民与都市住民所得的差距,和其与发达地域的成长差距等问题点(注17)。

就结果而言,此时期是农民负担出现问题的时期,亦是传闻农民动乱发生的时期(注18),故乃试图以村民委员会的村民自治,解除农民层的不满。亦即,面对眼前弛缓的农村控制,为强化党支部系列的基层干部,可以想见中国会以民政部为中心而提出扩大村民自治的主张。

因为两项主张均是以上述农村的安定、繁荣为目标,无庸赘言地,我们在外部所评价的民主性问题,终究只是一种统治的手段而已。

结语

正如前头所述,此次极受限定的调查观察中,我们所得的印象是:若与都市居民委员会相比,农村村民委员会选举中「民主.自治」更有制度性进展。

其背景是因为农村形态呈现新风貌所致。随着村民委员会活动范围的扩大,使村民委员会主任职位直接与村民个别利害相关。亦即,村办企业(村营企业)不论其登记形态或名称为何,实际上目前均在扩大发展中,使得村民委员会远超出单纯名义上自治组织的规定,而更近似经营村落经济的「董事会」组织(注19)。相当于董事会董事长的村民委员会主任,究竟由何人担任,以及发挥何种领导能力,对依赖村落经济发展极深的个人而言,可说是决定死活的利害关系,因而自己当然必须对选出的人选抱持着重大的关心。从它因循村民代表大会制度(注20)的前史,并采村务(财务)公开制度或村民委员会工作责任制(彭山县),可看出更新的制度性进展。在尚义镇太宝村的事例中,象征旧体制的民兵连长与农业科学技术者(乡政府农技员)争夺村长职位(二人均在30岁前半),结果后者以些微的差距获胜。此点亦可说是经济、技术凌驾政治、保卫的象征性事例。

另一方面,都市的居民委员会因其事业内容极受限定,且居民有投票资格者又将隶属于单位的有职者除外,使其与其说是住民自治组织的性格,勿宁说是以无单位之退职者为中心的色彩较强,当然会对居民委员和选举不太关心。

毕竟,无论是乡村或都市,村民委员会或居民委员会,内部持有何种程度的经济实体,且村民委员会乃至于居民委员会能掌握经济活动至何种程度,即与关系者对各选举的关心直接有关。就其结果而言,此项要因即是决定选举制度落实程度的要因。另一方面,若单注意农村地区,则可归纳为其繁荣是强化党支部系统的统治,或是藉村民委员会选举构筑参与型政治体制等两种选择(注21)。以前者而言,以往党支部干部的高龄化亦是原因,同时不仅是要求单纯政治煽动者的政治领导能力,亦要求经营管理能力等新的才能。反之,此点并不只是党或村长二选一的关系,而是超越此点,强调村民委员会为强化党支部系统的一环。在选举机构的组成人员中,党支部书记几乎是常设性职位,而只要选举机构自身与候选人的选出、确立过程直接相关,即可视为强化党支部和重视村民委员二者一体化的事态。此点或许是解释压倒性高投票率(注22)的唯一理由。就此意义而言,现村长几乎90%均为党员的彭山县事例,或可说是极具示范性。




1此次的调查中,在农村村民委员会方面,为乐山市彭山县彭溪镇蔡山村、眉山县尚义镇太宝村、象耳镇龙庙村、重庆市巴南区花溪镇建新村等四个村,而在都市居民委员会方面,则为成都市南虹村居民委员会、重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等三处。同时,笔者一行亦访问北京中央的民政部基层建设司及四川省民政厅、成都市及重庆市民政厅等单位。此外,报告者目前正在企划另一项计划,以1998年第三次改选时期为焦点,实施对各选民选举行为的调查等项目。

2中国基层政权建设研究会、中国农村村民自治制度研究课题组『中国农村村民委员会换届选举制度』,1993年12月,页1。

3若仅限此点,可视其相当于日本的选举管理委员会,但如后述所见,其亦直接干涉候选人的提名或候选人人数的筛选作业,故在性质上有根本性的不同。

4前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』,页20~21。

5浙江省党委员会一九九二~三年村级改选选举时之通达。

6内容取自对民政部基层建设司之访谈。

7在对四川省民政厅的访谈中,村级选举候选人本身认为差额选举结果将导致落选,「极失面子」、「为人陪榜」等意识极强,因而抗拒差额选举。反之,若实施差额选举,将因候选人间的竞争引起宗族间的竞争,从而影响社会的安定。此为村级指导者对实际状态的忧虑。

另一个问题是有些地方采用于选出村民委员会委员后,由委员互选选出主任、副主任。此时,村民委员会委员的选出虽是由村民直接选举的结果,但主任、副主任则是由村民委员会成间接选举选出,有违『村民委员会组织法』原本的趣旨。

8郑杭生主编『中国人民大学社会发展报告(1994~1995):从传统向现代快速转型中的中国社会』,中国人民大学出版社,1996年。此点与『中国人民大学经济研究报告』相同,是由中国人民大学校长袁宝华(前国家经济委员会主任)负责的研究计划,其成员包括人民大学的社会科学、人文科学两系的全体教员。


9前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』,页40。

10前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』,页41。

11此为对『城市居民委员会组织条例』(1954年12月3 1日,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过)的修正,在1980年代末于民政部长崔乃夫的积极推动下而进行。修正的要点在于凸显其做为实行「三自」基层大众性自治组织的规定,并且除倡导直接选举之外,居民委员会的任期更从以往的一年改为三年。同时,修正条文更认可以往所禁止由居民委员会展开的社区服务事业,并设定居民委员会的财产所有权。

12吴锋『中国城市居民组织建设的基本法』未公刊手册。

13例如,张厚安、徐勇主编『中国农村政治稳定与发展』,武汉出版社,1995年,页10~12。

14『邓小平文选』第三卷,人民出版社,1993年版,页5。

15前揭『邓小平文选』第三卷,页237。 16『农民日报』1995年2月28日。

17拙稿「国家 自己融解 可能性~农村 何」『月刊 窗』1993年冬季号,窗社。

18在此次的调查中,村民委员会实际达成的利害调整机能,可从一些实例中窥知。村民委员会重要的事业之一为基础建设的整备,而在义和县扬庙村的事例中,有一项总长2.2公里的道路建设计划(总投资额为35万元),由村民每人负担150元,因而引发不满。同时,离道路较远者亦表示反对之意。结果在村民委员会中,调整各村民小组间利害不一致之处,最后村民负担额减轻为25元。

因篇幅所限无法详细说明,但可参考『中国农村村民代表会议制度』,中国社会出版社,1995年,或是李守经、邱馨主编『中国农村基层社会组织体系研究』,中国农业出版社,1994年。

19Jean Oi 「经济发展与稳定和村民民主自治」,『中国评论1996』,香港中文大学出版社,页124。该文指出,随着村企业的增加,其所设立的经济、工业委员会等村经济管理组织,通常是由党书记担任董事会主席的职位。

20依彭山县民政局长扬建的说法,该县全部189个村中,有56村投票率达到100%;而眉山县徐世斌民政局长则表示该县有65村投票率达100%,全部490村平均投票率为97.8%。此外,重庆花溪镇31个选区投票率均在90~97% 之间,而平均投票率为95%。
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