代理关系的虚化与重构：人大信访制度的现状及其改革之路

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代理关系的虚化与重构：人大信访制度的现状及其改革之路




在我国人民代表大会制度的建立和发展过程中，信访制度可以说是始终伴随着人民代表大会制度的成长而成长。自1954年召开第一届全国人民代表大会第一次会议以后，全国人大常委会即在办公厅设置了人民接待室。1980年以来，全国各省、自治区、直辖市和县人民代表大会（以下简称人大）设立常务委员会（以下简称人大常委会）之后，地方各级人大常委会的办事部门也配备了相应的干部，负责处理人民来信来访。自此以后，人大的信访工作在实践中成了人大常委会的一项经常性的基础工作，在理论上被定位成是联系群众、反映民意、解决人民内部矛盾的重要民主渠道和维护人民群众合法权益的手段。随着我国经济社会结构的转型和人民群众民主法制意识的不断提高，各级人大的信访数量都在逐年上升，各级人大常委会的信访职能呈现出日渐凸显之势。又由于人大信访工作在政治调控、社会稳定和人大监督中的作用日渐突出，各级人大对信访工作的重视程度也越发提高，理论上对此的探讨也逐渐增多。本文的主旨在于，运用经典的代表制理论和现代政治学中的政治参与理论来检视人民代表大会的信访制度，通过对人大信访制度的分析来透视我国人大制度的运行现状，并据此而指出人大信访制度中存在的问题与解决问题的出路。



一、人大信访制度研究的理论基础：代议制理论与政治参与理论



鉴于人民代表大会制度构建的理论基础是经典的代议制理论，由此也就决定了对任何一项人大制度的具体制度的检视都离不开代议制理论。在经典代议制理论的理想模型中，权力的源头在人民手中，“主权或作为最高支配权力属于社会整个集体；每个公民不仅对该最终主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的公共职务。”1现代社会在人口、地域、信息和交通上的复杂性决定了不能让人民人人都有直接参与权力的行使，而只能通过选举产生的代表来行使最高权力。因此，现代世界各国都基本上采用了代议制式的政府形式，由全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。我国宪法第二条也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度也就由此而成了我国的根本政治制度。按照这一制度的基本运行逻辑，政治运行的基本顺序是：人民®代表®政府®人民。在人民主权的原则之下，例如在卢梭看来，前一个人民是作为主权者的公民，是一个主动态的人民；后一个人民是作为国家法律的服从者的臣民，是一个被动态的人民。2因此，理想型代议制政府的一个基本前提是，存在一个作为主动态的人民作为权力运作的源头。假如这一前提不存在的话，就必须对其作制度上的修补，否则，制度的运行就会偏离原意趋于萎缩。

在现代政治学中，政治参与是指平民或多或少以影响政府人员的选择及他采取的行动为直接目的而进行的合法活动。3其基本形式有政治投票、政治选举`、政治结社、政治表达、政治接触和政治冷漠等。理想型的代议制政府是一种依赖于积极的政治参与才能有效运作的政治体制。政治参与的扩大有利于民主体制的稳固和健全发展，“只有公民通过政治参与来表达自己对社会财富和和价值分配的意愿和选择，政府由此也才能在社会中获得连续性的信息来源。”4在代议制政府的实际运作过程中，民主机制的保障也还需要公民的政治参与通过选举、罢免公职人员，通过意见表达和舆论监督，或者通过直接介入管理过程等，来制约政府的政治管理活动，从而保障政治管理的廉洁与效能，同时促进民主的制度化建设。在亨廷顿看来：政治参与的扩大是政治现代化的三个重要标志之一，“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与并受到政治的影响”。5 因此，由传统到现代的过渡伴随着政治参与的不断扩大，政治参与的范围和形式也越来越多样化。但是，参与的扩大、剧增和集团之间的碰撞也可能带来政治动乱和不安，并可能导致政治震荡和经济倒退。亨廷顿为此提出的公式是：政治参与¸政治制度化=政治动乱。6按照这一公式，为了避免出现不利的局面，唯一的出路就在于提高政治制度化的程度而将政治参与纳入制度化的轨道，促使政治参与和制度运作走上良性发展的道路。



二、人大信访制度的出现及其运作状况；制度设计之后的意外后果



从前文关于理想型代表制政府的描述中可以看出，由人民到代表再到政府的政治运行逻辑中并没有为人大信访制度的出现留下任何空间。因为在理想的代议制政体之下，人民的意志总可以通过代表传输给政府并按照自己的意志而成为政策。在制度的设计者那里，人民与人大的基本关系是：公民（个体）®代表（个体）®代表机关（代表整体）。但是，在我国人大制度的实际建构和运行过程中，深受数千年专制传统影响的人民即使经过了革命的洗礼，仍然缺乏现代代议制政府运作所需的主动态的公民素质，而在更大程度上是以一种臣民的姿态出现在代议制政府之下的；兼职代表制而不是常任代表制的采用也使得代表的参政议政受到了时间、精力等的限制，在人大闭会期间实际上很难担负起利益表达和信息传输功能。公民和代表之间在一开始就缺乏直接而强固的委托——代理关系，制度构建之初的人大便为信访的出现留下了空档，在这种情况下，传统专制政体的申冤意识便驱使个体的公民越过了代表个体而直接将自己诉求的对象指向了国家机关。创建之初的政府出于了解信息和政治调控的考虑又恰恰需要这样一种信息传输渠道，本来是在党政机关运作的信访机制就这样扩散到了人大系统之中，并且一经出现便日渐被纳入了制度化的轨道。这样，人大系统的信访便以一种奇特的方式在实际上成了中国公民的一种重要的政治参与形式，并且在运作的过程中越来越呈现出膨胀的趋势。

毫无疑问的是，社会经济转型程度的加深必将会导致公民自主程度的不断提高，既定框架下的政治传统必将使信访这种独特的政治参与形式在现行体制内的不断膨胀。随着人大在国内政治生活中地位的不断提高和公民对现行体制的熟悉程度日渐加深，公民在与现行体制的接触过程中必将能在现行的信访格局中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。根据笔者在福建泉州的调查，不但人大系统自身的信访数量在逐年上升，由于人民群众认识到了人大在监督“一府两院”中的重要作用，以前主要直接指向党政系统的信访件近年来也有直接或间接地向人大转移之势，这使得近年来，地方各级人大的信访数量在总体上无一不呈现出级数式的增长。（见下表1）

表1               泉州市及部分县、市、区人大信访数量统计






泉州市

晋江市

南安市

洛江区

德化县




来信/来访

来信/来访

来信/来访

来信/来访

来信/来访


1995年



266/138

126/84



130/350


1996年

826/674

413/172

137/86



175/420


1997年

947/787

425/290

264/390



197/380


1998年

1493/1126

468/265

312/426

63/20

275/441


1999年

1747/1227

530/214

328/451

45/16

162/300


2000年

1281/1938

582/600

419/520

56/38

196/241



注：①泉州为地级市，晋江、南安为县级市，洛江为泉州市1997年9月新设的区，德化为泉州市下辖县。

    ②晋江和南安为近年来经济发展较快的沿海城市，洛江和德化以农业为主要产业。

    ③来信以件为单位，来访以人次为单位。

结合上表和笔者的实际调查，可以大致看出的几个特征是：①地方各级人大的信访总量近年来在快速上升，地、县两级人大的来信、来访数量不断增多；②经济越发达的地方信访数量的上升速度越快，晋江和南安在经济上的发展速度要快于洛江和德化，其在信访上的上升速度也明显要快于以农业为主的洛江和德化，说明经济发展与民众自主程度的提高有较强的正相关；③到人大信访的信访者中，越级上访的现象越来越明显，级别越高的人大接受的信访数量要明显多于级别较低的人大，这一方面是因为级别越高的人大要面临更多的信访者，另一方面也因为信访者相信级别越高的人大越有可能为他们作主，乡级人大因为没有专门的信访机构，信访的对象也就更多地指向可以直接处理问题的党政系统；④在来信与来访的对比中，近年来访的增长速度要明显快于来信，来访的人数在增多的同时，群体上访的数量和规模都在上升，说明在信访这种特殊的政治参与形式中，由不见面的来信向当面接触的来访的转换在加快，政治接触的程度在提高；⑤在人大信访制度自身的运作逻辑中，人大开会期间的来信与来访要明显多于闭会期间而呈现出一个信访的高峰期。⑥由人大代表出面替公民上访或带公民上访的例数极少，在极少的例数中，表现出承办单位对代表出面办理的上访的重视程度比一般公民的上访要高得多。

随着人大信访数量和规模的持续扩大，人大系统内部的机构和人员也在不断增多。现今，县级以上的各级人大一般都设立了专门的信访机构和专职的信访工作人员。《福建省各级人民代表大会常务委员会信访工作条例》还专门规定了：各级人大常委会信访部门和授权的其他办事机构、工作机构，负责受理群众来信，接待群众来访，处理信访事项，督促承办单位办理。所不同的是，有的信访机构直接隶属于人大常委会，有的信访机构隶属于人大常委会办公厅（室），有的与人大常委会的各个工作委员会（一般是法制工作委员会）放在一起。但是，不管机构的具体设置状况如何，随着人大信访职能的突出，县级以上的人大常委会一般都按照上面的要求统一设置了人大信访工作领导小组，由人大常委会主任或副主任任组长，各工作委员会主任和办公室主任为成员，统一协调人大的信访工作。就横向而言，人大系统的信访部门与党政系统的信访机关有工作上的联动和协调机制。

一般来说，人大的信访来源渠道较之党委和一府两院要更为宽广。除了有直接到人大的信访者之外，还有从上级人大及各机关、同级各部门和人大系统内部各部门转发而来的信访件。信访机构在收到信访件之后一般要作如下分类处理：①一般信访事项转有关部门和单位办理；②重要信访事项发函交人民政府、人民法院、人民检察院办理；③对需要进一步调查核实后处理的重要信访事项，由人大常委会办事机构组织调查，向主任会议提出调查报告，根据主任会议的意见处理；④对典型的重要信访事项，经主任会议研究，向人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会调查，并向人大常委会提出调查报告；⑤对检举和控告人大及其常委会选举和任命的国家权力机关工作人员的信访事项，向主任会议报告，根据主任会议的意见处理。对于人大信访机构要求有关部门承办的事项，一般会有三种情况：①对转办的事项，有关部门在办理完毕后要将办理结果答复信访人，并抄送人大常委会；②对交办的事项，则最迟要在三个月内办结，并向人大常委会报告办理结果；③对人大常委会认为办理不当的信访事项，则要在接到重新办理通知之日起三个月内办结，并向人大常委会报告办理结果。
三、制度运行中的冲突：人大信访制度运行中的问题及已有对策的局限



政治发展理论已经指出，在政治现代化的过程中必然伴随着政治参与的扩大。前文关于福建泉州的信访数据已经验明了这一说法在我国的适用性。信访这种特殊的参与形式在我国的扩大也在一定程度上引起了一些人大理论工作者的注意。王庆芳在1992年就已经开始注意到了人大的信访工作在任务和方法上与“一府两院”的信访有一定的差别，主要是以支持、协调、督促为主。7 石怀川等人在1993年提出要将人大信访工作同人民代表大会制度联系起来，并在理论上将人大的信访工作定位成是推进民主法制建设的螺丝钉，是人大及其常委会依法行使职权的“信息窗口”和促进经济发展的“催化剂”。8  李军认为，要适应社会主义市场经济体制的新形势，人大的信访工作要通过为领导科学决策提供依据、为发展社会主义市场经济创造稳定的社会环境和化解矛盾而为社会主义市场经济建设服务。9张元坤则在1994年的著作中对地方人大信访工作的地位、作用、特点和原则等作了理论上的初步总结。10笔者认为，上述理论研究虽然人大信访职能突出的条件下试图为人大的信访工作找到一条较好的工作思路，但由于没有真正从代议制的角度来审视现行的人大的信访制度，仍然是从政治稳定和信息收集等角度来考虑单纯的人大信访制度的，因而缺乏对人大信访制度的深层次理论思考，其提出的对策也就还主要停留在技术性的措施层面。

正是因为理论上的问题没有真正搞清楚，人大的信访制度在运作过程中也就没有真正按照代议制的原则来运行，而在更大程度上是出于现实的考虑而沿着一条意想不到的道路在发展。在我国人大的现存信访制度下，人民代表大会面临信访数量的增多所采用的一个惯常的措施是出于政治调控的考虑而增加机构和人员。照此趋势发展的话，人大信访数量的增多必然会带来人大信访机构职能的不断膨胀。就目前而言，已经有不少地方为加强人大的信访工作而在不断的增加信访工作人员和提升信访机构的级别，以此来应对日渐增多的信访数量和提高人大信访机构的权威。我们认为，目前的这一做法并不是一种理性的应对措施。因为在这一思路的指导下，人大很有可能会在将来的某一天像行政机关一样出现难以忍受的机构和人员膨胀之苦。更为关键之处还在于，在人大机关设置专门信访机构的做法本身就是一种跨越了公民个体与代表个体之间的直接联系，而在公民个体与人大机关之间建立起的一种直接联系。这一渠道的建立本身就已经弱化了公民与代表之间的直接联系。专门信访机构的不断膨胀无疑还会进一步弱化本来应该存在于公民与代表之间的直接的委托——代理关系。长此以往，其最终结果将是个体代表的作用被不断虚置与弱化，使得人大机关成为公民表达其利益的直接场所，从而也就越发偏离了代表制度的创建本意。

令人遗憾之处还在于，现行人大信访制度在运行过程中的运作方式并没有完全按照代表制度的自身逻辑来进行。在出于政治稳定考虑的“大信访”格局之下，人大的信访工作在运作方式上与党政系统的信访工作并无二致。人大常委会主任、副主任和其他领导对某些信访件的重视程度和批示情况将直接决定信访件的办理结果。代表个体在信访工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主动替公民反映情况的现象极其少见。人大信访机构的设置和信访的具体处理方式也仍然是采用在行政机关适用的科层化的处理方式。也就是说，人大的信访工作中主要起作用的仍然是某些居于领导地位的个体，信访件的办理结果也直接依赖于领导人的个人权威，而不是主要依靠以集体原则运行的代表集体的权威。各级人大常委会所建立的领导批阅重要信件和定期接访制度、信息报告制度、复信回访制度、催办制度和审查结案制度无不带有浓重的行政色彩。如此而下去的结果将是，信访职能的膨胀将导致集体决策的代表机关日益走向行政化和科层化，从而越发背离人民代表大会的工作原则。

也有一些地方为了走出这一困境而试图通过建立人大代表在基层轮流接待群众来信来访的制度，来避免人大机关机构和人员的膨胀，强固公民与代表之间的直接联系。其具体作法是：各县（市、区）选择和依托有条件的乡镇或街道办事处，就地安排一个接待室，每周安排在本辖区的各级人大代表轮流进行一到两次人民群众来信来访，时间为半天至一天。对来访群众所反映的意见、建议，由县（市、区）人大常委会和乡镇人大主席团梳理后，分门别类交由有关的单位和部门处理并负责答复代表，由代表反馈给群众。11这一设想固然在一定程度上可以起到强固公民与代表直接联系的作用，并可在一定程度上避免出现机构和人员的膨胀。但同时也可以预见的，在具体实施这一制度时，首先会面临兼职代表的时间安排是否能到位的问题，特别是当代表的接待日与其本职工作相冲突之时，很难避免代表的缺席。在人大专职信访机构与代表轮流接待双轨并存的情况下，也极易出现二者之间的职能和权力冲突。再现一个问题是，代表所接待的群众并不一定是来自于他较为熟悉并代表的本选区，在接待和办理的过程中因信息的缺乏和业务的生疏也很难真正发挥代表的应有功能，真正运作整个信访流程的仍然是人大原有的信访机构和人员。  



四、人大信访制度的改革出路：委托——代理关系的重构及其过渡性措施



在经典的代议制理论及政治参与理论的检视下，人民代表大会的信访制度虽然从短期而言，可以在一定程度上起到化解矛盾和了解民情的作用，但就长期而言，信访制度在人大这一民意机关的存在并不利于代表制度政府的良性运作和政治参与的理性发展。因为代表作用的虚化和代表机关的行政化会偏离制度设计的初衷。公民以信访的方式在人大机关进行直接的利益表达并不是一种理性的政治参与形式，信访重心向人大转移趋势的加强，会因人大专职信访机构和人员过少的原因而难于应付庞大的参与，导致在人大机关发生政治参与的爆炸。目前有些地方所采取的在人大开会期间将人大的信访机构放在远离会场的作法实在是一种没有办法的办法，是一种早迟要终止的作法。前文已经指出，代议制政府良性运作的前提条件是公民与代表之间直接而强固的委托——代理关系的不断强化。公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。在公民与代表之间的这种关系还不十分强固的情况下，唯一的出路就是利用现存体制的力量来加强这种联系。因此，人大信访制度改革的出路就在于，将公民的利益诉求直接导向人大代表，由人大代表来代表自己的选民而表达和聚合利益，使得代表制政府得以运作的公民（个体）®代表（个体）®代表机关（集体）的这样一种渠道真正顺畅起来。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡。

显然的是，我国公民目前还没有在自己的政治行动中完全树立起有事找代表的观念。人大的信访机构目前还仍然是公民信访的一个集散地。在这种情况下，过渡性的措施就在于，人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度。其实，我国现行法律中早就设定了人大代表的这一权利和义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第二十五条规定：代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作；第二十八条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽，有的地方的公民已经开始有了遇事找代表的现象，也已经有一些代表在主动为本选区的公民的信访提供力所能及的服务。只要我们的人大机关能持续推动这一渠道的建立的话，这一关系是能够不断加强的。

必须要承认的是，兼职代表制的现实在一定程度上会使人大代表在履行这一职责时会遇到时间、精力和个人权威不足的限制。由此我们在现存体制下可以采用的另一过渡性的选择措施是，人大信访机关在收到信访件时仍然寄发给人大代表。人大代表在收到信访件时，可以根据自己的具体情况而做出三种过渡性的选择：个体代表能够通过约见政府官员解决的问题，可以运用个体代表的力量来促使问题的解决；个体代表在个人无力解决的情况下，可以将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区的常委会委员），由常委会委员来出面代表公民约见官员、答复代表或选民；遇到重大或普遍性的问题，人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式，由人大会议的方式来解决。当今之计，则首先可以考虑将人大的信访职能逐渐由办公室系统向委员会系统转移，因为作为人大内部事务处理机构的办公室不宜对外发文，而将信访职能移向委员会系统则不存在这一问题，并且还可以逐步强化委员会在信访问题的调查职能。总之，过渡性措施的目的在于促使公民与代表之间建立起强固的直接联系。

可以预见的是，随着我国政治现代化程度的不断加深，公民的政治参与将会不断扩大。能否在政治参与不断扩大的情况下不致出现无序的参与爆炸，全靠政治制度化的构建程度。在我国代表制政府的运作过程中，只有良性而有序的政治参与的不断深入，才能使我国的政治体制不断走向健康发展的道路。能否通过理性的制度创新来适应形势下的政治参与，将在很大程度上决定我国政治发展的状况。而通过人大制度中信访制度的改革来畅通民意的传输渠道，理顺人大制度的内外关系，将不失为是一条理性的改革途径。
注释:

1 [英]J••S•密尔：《代议制政府》，商务印书馆1997年，第43页。

2 [法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1996年，第26页。尽管卢梭主张的是直接民主而不是代表制政府，但在其人民主权的大原则之下，关于人民地位与作用的原则在此是完全适用的。

3 [美]格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》，（下）商务印书馆1996年，第290页。

4 王浦劬 主编：《政治学基础》，北京大学出版社1995年，第226页。

5 [美]塞缪尔·P ·亨廷顿著：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知 三联书店1989年，第34页。

6 [美]塞缪尔·P·亨廷顿著：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年，第51页。

7 王庆芳：《人大信访工作方法浅论》，《人大研究》（月刊）1992年第3期，第31页。

8 石怀川 巩广禄 刘启文 朱自清：《关于加强地方人大常委会信访工作的几点思考》，《人大研究》（月刊），1993年第1期，第30页。

9 李军：《人大信访工作要为市场经济建设服务》，《人大研究》（月刊），1996年第11期，第40页。

10 张元坤著：《地方人大工作概论》，中国民主法制出版社1997年，第147页。

11 福建省人民代表大会常务委员会办公厅，《关于印发〈关于建立人大代表在基层轮流接待群众来信来访制度的意见〉的通知》，2000年5月15日。