建立政治宣誓制度，推进政治文明建设

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建立政治宣誓制度，推进政治文明建设



内容提要：政治宣示古已有之。当今世界民主国家无不规定国家公务人员就职时举行宣示仪式。宣示是一种形式，也是一种程序。国家公务人员通过宣示可更清楚地认识到自身的特殊角色，明确宣示人与公民的权利与义务。重新建立我国的宣示制度，不仅可以进一步刷新政治人物与政府的公众形象，且有利于培养公务人员和公民的“尊宪”、“护宪”意识及诚信意识，切实推进政治文明建设。

关键词：政治宣示   政治文明   民主政治

中共十六大报告把“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”，确定为社会主义现代化建设的重要目标。政治文明的当务之急是“着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”为此，必须继续推进政治体制改革，通过制度设计、创新来保证人民充分行使民主选举、决策、管理、监督的权利。这些制度安排是社会主义政治文明建设的基本内容和必然要求。

制度建设不仅要扬其所长，更要补其所短、补其所缺。笔者认为，尽快建立政治宣誓制度，将有益于政治文明的建设，并能刷新政治人物及中国政府的公众形象。

一、中外宣誓制度的历史回顾

宣誓仪式或制度在世界文明古国早已存在。我国《尚书》记载了先秦时期战前举行誓师的活动，如《泰誓》、《牧誓》、《甘誓》、《秦誓》等。中国历代帝皇登基时也要举行宣誓仪式，祭拜天地、诏告天下。在流传至今的古代法典中，几乎都有宣誓的规定。如《摩奴法典》第八卷第109条规定：“在没有证人的案件中，法官不能彻底了解真理在诉讼两造中哪一造时，可利用宣誓取得认识。”在文明古国中，对宣誓最为重视的要数罗马帝国，法律还将宣誓分为任意宣誓、强制宣誓和请求宣誓。孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“‘誓言’在罗马人中有很大的力量，所以没有比‘立誓’更能使他们遵守法律了。他们为着遵守誓言常是不畏一切困难的。”

但是，古代社会的宣誓要么带有宗教或神秘色彩，要么局限于法律诉讼过程中。近代随着资产阶级民主思想的广泛传播，宪政、人权观念的逐步得到确立，在西方民主国家逐步形成了政治领袖向公众宣誓效忠宪法和忠于国家的制度，使宣誓制度成为现代民主制度的一个不可或缺的组成部分。

忠于宪法的宣誓制度自然与宪法相伴而生。1215年英国诞生的最早的成文宪法《大宪章》，通常被称为现代宪法的雏形。英王约翰以宣誓的方式表示遵守《大宪章》的规定，这可视为宣誓忠于宪法这一制度的渊源。近代宪法则直接因袭了这一制度。世界第一部成文宪法——美国宪法第2条第1款规定：

总统在就职前应作如下宣誓或郑重声明：我谨庄严宣誓，我一定忠实执行合众国总统的职务，竭尽全力，恪守和捍卫合众国宪法。

第6条规定：

参议员和众议员、各州议会议员以及合众国和各州一切行政和司法官员均应宣誓或郑重声明拥护本宪法；但不得以宗教信仰作为担任合众国任何官职或公职的必要资格。

其后，世界上绝大多数国家的宪法都对宣誓制度作了明确的规定，使政治宣誓成为一种国际惯例。

近代中国致力于建立政治宣誓制度当首推孙中山。1912年1月1日孙中山的南京原两江总督衙门就任临时大总统时，在总统府内举行庄严简朴的就职典礼，徐绍桢担任司仪。典礼开始时，鸣礼炮21响。17省代表公推山西代表景耀月致颂词。孙中山庄严地宣读了总统誓词，启开民国政治宣誓之先河，誓词如下：

倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实遵之，以忠于国，为众服务。至专制政府既倒，国内无变乱，民国卓立于世界，为列邦公认，斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。中华民国元年元旦。[1]

孙中山旋即发表了《临时大总统就职宣言》（相当于施政纲领，主要内容是强调“五个统一”，即民族、领土、军政、内治和财政之统一）和《告全国同胞书》，宣告中华民国成立。1月3日，各省代表联合会选举黎元洪为副总统，8日黎在武昌宣誓就职。

数千年来，王侯将相，或篡权夺位，或跪拜在皇帝脚下，哪有对国民宣誓！他们总是自以为“天子”，对天父发誓。孙中山第一次把人民置于主人、自己置于公仆的地位，向国民宣誓。此举不仅开民国政府官员就职必须宣誓之先河，也极大鼓舞了数千年来处子民地位的中国人站起来行使自己的公民权。

在孙中山时代，政治宣誓虽未能成为制度，但孙中山的示范作用已使得政治宣誓为国人所接受甚至推崇。1930年5月27日南京国民政府颁布了《宣誓条例》，从而使民国时期的宣誓制度走上了程序化和制度化的轨道。《宣誓条例》计11条，分别对文官、军官、自治职员（在训政时期县下的官员称为自治职员）、教职员参加宣誓的级别、誓词、仪式等作了非常明确的规定。凡文官自委任职以上、军官自尉官以上、自治职员自乡长或镇长以上、教职员自小学教员以上，须宣誓后始得任职，如因特殊情形先行任事者，须于2个月内补行宣誓[2]。1946年12月25日“制宪国大”通过的《中华民国宪法》第48条对总统宣誓的誓词作了明确的规定。誓词如下：

余谨以至诚，向全国人民宣誓，余必遵守宪法，尽忠职务，增进人民福利，保卫国家，无负国民付托。如违誓言，愿受国家严厉之制裁。谨誓。
二、建立宣誓制度已成当务之急

因受前苏联宪法的影响，中华人民共和国成立以来的4部宪法均无有关宣誓的规定，但是改革开放以来，政治宣誓、诉讼过程中的律师或证人宣誓等已逐步为国人所接受。

例如，作为中华人民共和国一部分的港澳特别行政区的基本法均对宣誓作了明确的规定。《香港基本法》第104条规定：“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。”

《澳门基本法》第101条规定：“澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官，必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法，尽忠职守，廉洁奉公，效忠中华人民共和国澳门特别行政区，并依法宣誓。”

1997年和1999年，广为国人所关注的港澳特首的宣誓就职典礼，曾给国人以强烈的冲击，其在国人心理上的示范作用是不言而喻的。

1998年3月19日，九届人大第一次会议闭会后，朱镕基总理在答记者问时所讲的“一个确保、三个到位、五项改革” 和“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”的誓言，给全国人民留下了极其深刻的印象。今年3月18日，温家宝总理在履新记者招待会上讲：“我深知人民的期待，我绝不辜负人民的期望。一定要以人民给我的信心、勇气和力量，忠实地履行宪法赋予我的职责，殚精竭虑，鞠躬尽瘁，不负重望。” 从言语上看更带有宣誓就职的意味。

其间，地方行政首长当选后，通常以在人民代表大会上的致辞、记者见面会、或接受媒体的采访的方式来发表“施政演说”，其内容是感谢属地人民的信任，不辜负人大代表的重托，接受选民的监督，恪尽职守，埋头苦干，鞠躬尽瘁，以及本届政府任期内的目标或工作重点等。此种形式与内容其实已带有宣誓就职的意味。

在有些行业，宣誓或成为制度，或正在尝试。如一些地方法院已启用了律师或证人宣誓制度,或法官与检察官宣誓就职。如，2003年1月22日上海市人大常委会任命新法官检察官，履新者首次举行宣誓仪式：

我宣誓，忠于宪法和法律，严肃执法，秉公办案，惩治犯罪，维护稳定；清正廉明，恪尽职守，接受法律和人民的监督，为依法治国贡献自己的一切。[3]

2002年8月6日，国家人事部组织来自中央国家机关43个部门的500多名新录用公务员举行宣誓仪式，向祖国和人民庄严宣誓：

坚决拥护中国共产党的领导，忠于宪法，忠于政府，忠于人民；依法行政，严守纪律，保守秘密；爱岗敬业，清正廉洁，诚实守信；全心全意为人民服务，为祖国的繁荣富强而努力奋斗！[4]

青岛市在2001年教师节建立“教师宣誓制度”；次年9月29日又在全市范围内建立了国家公务员面对国旗宣誓的制度。

凡此表明，宣誓活动亟待规范，并上升为制度。

三、建立宣誓制度的构想

在我国建立政治宣誓制度的时机已经成熟，将政治宣誓列入立法议程，使其“制度化、规范化、程序化”已成当务之急。建立政治宣誓制度应将其视为“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”的内容之一。

按照国际惯例，政治宣誓制度应以宪法的权威将其确认，或制定专门的宣誓规制，明确规定宣誓的主体、宣誓的程序、主持宣誓的机构、誓词等。

在国家一级，宣誓的人可以包括国家正副主席、全国人大常委会的正副委员长、中央军事委员会的正副主席，一府两院的正副首长。国家主席、副主席及中央军事委员会的正副主席可向全国人民宣誓，一府两院及全国人大常委会的正副委员长可向全国人民代表大会宣誓。

中央部委首长和地方一府两院的首长的宣誓可在《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中加以规定，或由全国人民代表大会制定统一的《宣誓法》。

誓词可根据宣誓的主体而定，但“恪守宪法，尽忠职守”，应是所有宣誓者宣誓的内容。国家主席、副主席的誓词应当特别强调代表、维护中华人民共和国的内容；人大常委会委员长、副委员长的誓词应当特别强调代表人民的内容；中央部委首长和地方领导人的誓词除了恪守宪法的内容外，可增加结合本职岗位的内容。

诚然，宣誓是一种形式或符号，就像法官穿法袍、敲法槌一样，但政治宣誓又不仅仅是一种符号，其意义至少有三点：

首先，宣誓制度有助于确立宪法至上的权威。领导人通过宣誓，做守宪、护宪的表率，同时也能唤起公民对宪法的崇敬和公民的主人翁意识，使宪政民主逐步落到实处。

其次，宣誓制度有利于强化全社会的诚信意识，使“依法治国”与“以德治国”进一步落到实处。在行政首长的任期内，宣誓者和选民都将对任职者的誓言与施政目标给予极大的关注，并在任期届满时要求宣誓者兑现承诺。

再次，宣誓制度可以对宣誓者产生积极的心理暗示。宣誓方式在一定程度上能够借助他人暗示、自我暗示和社会监督，把外在的法律规范、职业要求内化为个体的需要，变“你必须怎么做”为“我一定怎么做”。正如参加人事部组织的宣誓仪式的一位宣誓人所言：“举手宣誓让我明白自己身上的责任和使命。从现在开始，我就不再是一位学生，而是人民公仆了。在今后的工作中，我要爱岗敬业，全心全意人民服务。”[5]
注释:

[1] 《临时大总统誓词》，《孙中山全集》第1卷，中华书局1982年，第1页。

[2] 《宣示条例》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，安徽教育出版社1994年，第12-13页。其文官誓词如下：“余敬宣示：余恪遵总理遗嘱，服从党义，奉行法令，忠心及努力于本职，余决不妄费一钱、妄用一人，并决不营私舞弊及授受贿赂。如违背誓言，愿受最严厉之处罚。此誓”

[3]《市人大常委会首次举行仪式，任命新法官检察官》，《文汇报》2003年1月23日。

[4] 《人事部探索建立新录用公务员宣誓制度》，新华社 2002年8月06日。

[5]《人事部探索建立新录用公务员宣誓制度》，新华社 2002年8月06日。