论澳门司法审查制度回顾及研究

晴格格

　　论文摘要　由于内地与澳门法律制度的不同，澳门特区法院的司法审查权的相关问题值得去探讨。本文拟对澳门司法审查的渊源及依据作回顾和总结，探讨其影响，以期对澳门司法审查制度的发展有所助益。

　　论文关键词　澳门　司法审查　法律制度

　　一、澳门违宪审查制度与法院的司法审查实践

　　近些年，关于澳门法院违宪审查权的探讨也随着“一国两制”的深入不断引起人们的注意。这些探讨的实质实则是关于澳门法院是否有权对澳门本地的立法或行政法规是否与澳门基本法（下称基本法）相冲突作出权限判断之问题，并是否能够以基本法为由废止相关立法或行政法规。因此，此也被称为澳门法院的“违宪审查权”。由于基本法保留原有制度基本不变，在进一步探讨澳门现行司法审查制度前，有必要回顾下回归前的澳门违宪审查制度。
　　（一）回归前澳门法院的违宪审查权
　　澳门的法律体系源自葡萄牙，自葡萄牙进入澳门以来，澳门在东西方法律文化的冲突域交融中形成其独特的法律制度。回归前的澳门法院在审级管理和人员委派上都严重依赖葡萄牙，当时澳门只有一级一审法院，上诉案件由葡萄牙法院直接受理，司法终审权自然也是在葡萄牙手中，澳门完整的司法系统直至回归前不久才建立起来。
　　因此，回归前的澳门法院没有完整的违宪审查权。但这不意味着澳门地区对违宪审查是陌生的。回归前澳门法院审理案件时亦会遇到需要判断某法律或法令是否违宪的问题，但它无权自行决定，是否违“宪”的“宪”是《葡萄牙宪法》。
　　葡萄牙有一套比较完整和成熟的违宪审查体制。1976年的《葡萄牙宪法》先是将违宪审查权过渡授予宪法委员会，而后，在1982年的改革中，宪法法院继承了这项权力。特别行政区成立以前，《葡萄牙宪法》直接适用于澳门，审查的对象包括各类规范，对违宪审查的主体、内容和限制作出了规定：在违宪审查主体方面，宪法法院和一般法院都有审查权，而宪法法院拥有最终的审查权。在内容方面，宪法法院有权审议违宪性及违法性。在效力方面，宪法法院是负责违宪审查的专门机构，其对宪法的解释具有最终的效力；而一般法院虽然可以对法律的合宪性进行审查，但是其对法律违宪的宣告，只对当事人产生效力，不对案件之外的其他人或机关产生效力，对法律本身也不发生效力。
　　（二）回归后澳门法院的司法审查实践
　　澳门回归中国后，与香港地区风起云涌的违宪审查实践不同，很长一段时间内澳门法院并没有较大的动作。虽然如此，基本法仍然成为澳门法院审理案件时最重要的法律依据，法院在民事、刑事和行政案件中均有不同程度地援引基本法。
　　从2006年开始，澳门特区中级法院在审理案件时表达了这样一种观点：法院有权审查法律和行政法规是否与基本法相一致。换言之，法院可以拥有依据基本法进行司法审查的权力，这引起有关人士对澳门司法审查权的讨论与争议。
　　法院持上述观点的理由可概括为三点：第一，基本法规定法院有权解释基本法，而解释权在一定程度上可以理解为审查权；第二，拒绝适用违法的法律是司法机关的义务；第三，现在的澳门特区没有宪法法院，不存在审查法律是否与基本法相一致的特定诉讼途径，因此法院在审判案件过程中可以审理此事项。
　　而反对者认为：首先，澳门回归前澳门法院从未获得过违宪审查权，这属于第19条中的“原有法律制度和原则对法院审判权所做的限制”，回归后基本法也没用明确授权，因此法院对违宪审查事项没有管辖权；其次，基本法已经建立了对澳门法律的违宪审查机制，是由全国人大常委会进行的，并立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。概括而言，无论如何，全国人大常委会应该是澳门法律是否违反基本法的审查机关。
　　整体而言，澳门各级法院在司法审判中对司法审查权问题已达成共识，即使批评与争议尚未平息。2007年7月，澳门终审法院在相关案件上诉的终审判决中同样肯定了澳门法院的司法审查权。在过去十余年中，也陆续出现过一些法院对立法或行政法院的合宪性进行审查的个案：例如2006年4月，澳门中级法院根据基本法第67条的规定，认为澳门实行单轨立法体制，否定行政长官在未经立法会授权的前提下制定影响民间社会人身或财产权的行政法规的权力，因此规定行政长官于2004年6月14日公布的17/2004号行政法规《禁止非法工作章程》违法。
　　虽然法院行使司法审查的权力范围仍然存在争议，但是在司法实践中，法院以个案审查的方式排除违宪（即违反基本法）的立法和法规也是不争的事实。否定这一点不但过于勉强，也难以具有充分的说服力。但是，应当如何认识法院的司法审查权，如何理解法院的审查对特区权力格局造成的影响，仍然值得进一步讨论。

　　二、基本法授权是特区司法审查权的依据

　　可以说，澳门特区司法审查权的正当性基础是基本法的授权。不过，基本法没有明确规定特区法院的司法审查权，需要从基本法的规定和原则中推导出司法机关的审查权。
　　由于基本法条文没有明确规定司法审查制度，于是，围绕司法审查的合法性，产生了两种截然相对的观点：一种观点认为，没有规定即是不承认，根据“剩余权力论”，特别行政区作为一个地方政治实体，其权力全部源自中央授权，如果中央没有将某项权力授予特区，那么应当是中央方面保有此项权力。反对者通常认为中央没有授权，是法院“巧取豪夺”了全国人大常委会的权力。
　　与之相对的观点则认为，基本法中虽然没有“司法审查”这样的表述，但是却规定了全国人大常委会对特区立法进行审查的范围和程序。按照基本法的相关规定，在司法审查缺位的情况下，会出现审查的真空。例如，根据基本法第17条第2款规定，如果全国人大常委会认为澳门特区立法机关制定的法律不符合本法关于“中央管理的事务及中央和澳门特别行政区的关系”的条款，可将有关法律发回，发回即失效。其次，根据第143条规定，本法解释权属于全国人大常委会，全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时对本法关于“澳门特别行政区自治范围内的条款”自行解释。

　　笔者认为，无论是全国人大常委会还是特区法院在自治范围内的司法审查，都是从基本法中推导出来的，都可以在基本法中找到线索。基本法赋予全国人大常委会解释基本法的权力，同时又授权特区法院行使对“自治范围内”条款的解释权，从而间接授权其司法审查权。虽然基本法没有明文规定，但其保留了特区法院原有的审判权和管辖权（第19条），又赋予特区法院对基本法的解释权（第143条），并规定特区立法机关制定的任何法律均不得抵触基本法（第11条），这些规定都可理解为特区法院的司法审查的法理依据。
　　三、澳门司法审查制度产生的影响研究

　　港澳基本法的实施不仅关系到两个特区自身的宪制发展，也为丰富中国的宪法实践，特别是司法审查实践提供了观察对象和标本。自1982年宪法实施以来，内地尚未进行过实质意义上的违宪审查。这并不意味着宪法没有提供违宪审查的渠道，也不意味着既有的违宪审查制度不会受到挑战。特区司法审查实践表明，在司法独立前提下进行的司法审查，不但没有削弱全国人大常委会的违宪审查权，反而为全国人大常委会行使权力提供了机会和动力。这样一种良性互动有可能为未来完善中国违宪审查制度提供参考。
　　具体而言，具有三方面的影响：
　　一方面，基本法实施的最直接的作用是提升了全国人大常委会审查法律法规的能力。在基本法实施之前，全国人大常委会从来没有就法律法规的合宪性进行过审查，也没有对类似的条款进行过解释。1999年有余香港终审法院的判决触及全国人大常委会的违宪审查权，后者正式作出回应，对终审法院判决中涉及的条款作出新的解释，并以此宣示其作为基本法的最终解释机关和违宪审查机构。
　　第二，基本法的实施对解决中央地方之间的冲突具有示范效用。宪法的实施保障以往更加强调政治监督，而香港和澳门的司法审查实践则要求全国人大常委会通过法律渠道作出反应。基本法在横向上规定了特别行政区的立法权、行政权和司法权。立法、行政、司法三权在纵向的中央与地方关系上并非一一对应，这就暗示着不论出于什么理由，基本法放弃中央的司法主权都有悖于一般主权原理，从而为国家统一之后的深度整合带来了一定的困扰。
　　最后，基本法的实施对未来与台湾之间的关系具有示范作用。“一国两制”构想本身是为解决台湾问题而形成的。但台湾问题的复杂性更甚于港澳，特别是从法律体系看，台湾不仅有港澳所具备的司法独立和法治传统，更逐步形成了分权制衡体系。由于港澳基本法蕴含着分权原则而又不同与欧美国家的三权分立体系，解决好港澳的司法审查冲突，也就为未来建立大陆和台湾之间的违宪审查机制奠定基础、提供参考。

　　四、完善澳门司法审查制度的构想

　　澳门特区作为中国宪制下一个特殊行政区域，在“一国两制”政策下，已构建起自身特色、相对独立的法律体系。在司法审查制度建设上，由于基本法未对司法审查制度的具体程序作出明确规定，致使在实践中出现过一些争议与困惑。因此，有必要对司法审查的具体程序和方法加以规范。
　　（一）明确司法审查范围
　　在审查范围方面，由于对基本法的解释是司法审查的前提，所以基本法中规定的关于基本法解释权在全国人大和特区法院间的分配，投射到违宪审查上，即全国人大常委会与特区法院在审查事项上的分工。对于设计中央管理事务和中央与特区关系的条款，应当由全国人大常委会进行审查，对于设计自治范围内事项的条款，应当有特区政府进行审查。另外，由于中央并没有赋予特区法院对设计中央管理事务和中央与特区关系的条款解释权，所以法院不能对设计这些事项的法律条文进行审查。
　　（二）规范司法审查的对象、方式、程序
　　在对象方面，司法审查分为一是对具体司法行为审查，对象就是具体法律行为（即法院判决）、具体行政行为和具体立法行为；二是抽象司法审查，对象是特区内实施的任何法律法令、行政法规和其他规范性文件。在方式方面，可采取事前审查或事后审查，根据具体情况而定。在程序方面，依据基本法及其他相关法律规定，对违反基本法的具体事实，进行对应性的司法审查。
　　（三）赋予澳门特区全国人民代表大会代表的违宪监督权
　　我国宪法规定，全国人大代表不仅要自觉遵守宪法和法律，同时还具有监督法律在当地具体实施功能。因此，澳门地区的全国人大代表来说，也应赋予其对违反宪法的监督权。借以此丰富澳门司法审查，形成具有澳门特色、包含双层次的司法审查制度。