试析公共服务外包引发的职务犯罪案件的特点、原因及预防对策

晴格格

　　论文摘要　何谓公共服务外包？简言之，这一制度的核心，是通过契约的方式明确政府与供应方之间的责任关系。自20世纪70年代以来，政府公共服务外包作为一种新的途径为政府提供服务而在西方国家广泛采用。国内地方政府学习此制度，则是近些年的事情。不过，政府公共服务外包，也会产生一些新问题。比如，不是所有政府服务都适宜外包；政府服务外包也有风险，可能衍生出权钱交易的腐败问题。在外包过程中，还可能导致公共服务非均等化的加剧——这和当前大力追求的基本公共服务均等化的目标有冲突。本文以笔者所在检察院为视角，谈谈公共服务外包引发的职务犯罪案件特点、原因及预防对策。

　　论文关键词　公共服务外包　职务犯罪　原因对策

　　政府将公共服务以合同的形式外包给私营部门，或可以减少开支、控制政府规模、提高公共服务的质量，以寻求增加公众的满意度。在某种意义上，这也是政府逐渐摒弃了垄断性的公共服务直接生产模式,开始从单一中心治理走向多中心治理。其实，不少地方政府已经或正在实践的一些政府服务外包行为，涉及一些准公共产品和公共产品，总体上是可以肯定的。
　　确定什么样的政府服务适合外包，涉及的是服务外包的边界。对此，学界的一个基本认识是，服务行政可以外包，但秩序行政不宜外包。即使是要外包，那也必须是非关键性的公共服务，且这种公共服务的提供者须存在一个竞争市场。如此，既避免被社会机构垄断提供，政府的采购价格也可因此获益。
　　对于那些适合外包的政府服务，则要考虑限定利润、透明利润。政府采购不同于一般的采购，牵涉的均是公共利益。鉴于政府采购行为的特点，必须限制外包服务的利润率，且整个招标过程需要透明，以避免可能的寻租行为发生。在实践中，理应将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为服务外包决策的必经程序。
　　可以看出，政府服务外包其实是把“双刃剑”，用得好，能够提升政府服务质量，也是政府行政体制的创新，但用得不好，则可能出现不少问题，制造出新的麻烦。如果缺少一个完善的外包程序，缺少对外包行为必要的评估和监管，则不出问题很可能只是偶然。
　　2009年至今，番禺区人民检察院共立案查处了公共服务外包引发的贪污贿赂案件16件16人，其中副处级以上要案2件2人；渎职侵权案件2件2人，严厉打击了政府公共服务外包领域职务犯罪行为。在政府公共服务外包过程中，公职人员基于某种利益的考虑，利用手中权力“寻租”；承包方基于追逐利润的天性，通过非法手段达到目标，双方的权钱交易，使原本应该遵循公平、公正、公开的制度流于形式，不仅降低公共服务质量，危害群众切身利益，还破坏了市场经济秩序，损害了政府部门的公信力。

　　一、案件特点

　　（一）涉案公职人员多为公共服务发包主管部门的主要领导或相关负责人
　　在办案过程中发现，涉案的公职人员大部分是负责公共服务发包全面工作的主要领导或相关负责人，掌握着部门的决策权与实施权，并大搞“一言堂”；同时他们又具有丰富的相关工作经验，业务能力强，是单位不可多得的人才。如2010年我院查处了番禺区林果服务中心原主任黎某某（正处级）利用发包及监管职务便利，收受外包绿化养护工程承建商梁某某贿赂10万元等窝案5件5人。
　　（二）公职人员与承包商长期合作，互相勾结
　　公职人员在负责公共服务的发包、管理、质效验收、款项结算等工作中，无论是业务洽谈时候还是具体落实的时候，都过多地与对方有单独的接触，双方保持长期的“合作关系”，发展成为“自己人”，互相勾结。如番禺区林果服务中心原主任曾某某在绿化养护工程发包过程中，通过各种非法途径将高利润的工程指定由承包方梁某某来承接，使招投标程序成为摆设，“合作”八年来共收受梁某某贿送款项近60万元。
　　（三）涉案数额大，涉及环节多
　　一般发包项目投资较大，造价少则上百万，多则数千万，承包方为了拿到项目，不惜下大“赌注”。在相互竞争中，贿赂款水涨船高数额惊人。同时完成一个发包项目工期较长，从招标阶段到履行完毕的各个环节，都客观地存在着职务犯罪产生的土壤和条件，稍有不慎，就容易出现纰漏，滋生腐败。如查办的番禺区基建工程系列案中承包方吕某某、关某某在承建多项市政建设工程中，分别向负责招投标、施工监管、工程核算、工程款审批等各环节负责人行贿。
　　（四）犯罪手段隐蔽，形式多样化
　　除了大笔的现金交易以外，有的公职人员在中秋、春节等传统节日收受承包商贿送的红包、购物卡，收取的金额从1万元到4万元不等，由于不是大笔的金钱交易，容易使人麻痹思想；有的公职人员利用亲情关系，在单位内部搞起家庭式管理，违反规定将公共服务业务长期发包给自己的亲人；有的公职人员则以合作投资分红的形式敛财。如番禺区市容环境卫生管理处主任郑某芳将有关环卫清洁业务发包给其妹妹郑某华经营的清洁公司后，又投资入股到该公司参与分红，在明知该公司虚报人数冒领环卫工人慰问奖金的情况下仍给予审批支付，与郑某华共同贪污公款达9万余元。
　　（五）贿赂犯罪与渎职犯罪竞合存在
　　公职人员将政府公共服务发包给社会人员，在收受贿赂的同时还存在徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的行为，严重损害了政府部门声誉，造成了恶劣的社会影响。如番禺区南村镇建设办主任李某某，为承包商方某某顺利中标下水道修护工程项目而故意更改招标设计图纸和资质要求；番禺区南村镇建设办副主任何某在负责监督管理路灯养护工程过程中，不认真履行有关工程款项发放前的审批以及工程验收的监督管理工作，并收受承包商贿赂。
　　二、案发原因
　　（一）行业管理存在漏洞，监督不到位
　　公共服务承包人员以贿赂手段实现其非法利益的主要原因在于行政审批、项目招投标等关键环节单人行权，无人监管，促使手中握有权力的人员可以恣意妄为，毫无顾忌，使得某些人只为搞好关系，不为搞好工作。再加上市场廉政准入制度尚未成型，对行贿者的行业约束极为薄弱，某些私营企业主通过借用他人名义开办公司，自己躲在幕后大肆行贿，有效逃避了行业监管。如私营清洁公司经营者郑某华就是以假身份开办公司来承包环卫清洁业务，并在暗中操作一切。
　　（二）利益竞争激烈，“潜规则”盛行
　　目前我国社会主义市场经济体制还不健全,大量资源都通过行政权力来分配,加上市场竞争激烈，不少承包方为了能取得发包项目和追求利润，便以金钱铺路，贿赂开道，打通关系，送红包、给回扣已成为所谓的市场“潜规则”，有人甚至把它看成是与商业对手展开竞争、谋求发展的一种手段。如原番禺区小谷围街市政园林管理所负责人诸某某，在发包监管公共绿化养护工程过程中，一直认为收受好处费是行内普遍存在的“潜规则”，至案发时他收受的好处费达34万元。
　　（三）法律意识淡薄，理想信念缺失
　　他们有的是法律观念淡薄，认为自己没有主动利用职权为他人谋取利益，只是做顺水人情，不算受贿；有的是经不起“金钱”的持续冲击，由被动接受吃请礼物，变成主动索要好处；有的是受周围环境的影响，认为大家都在收钱，追究起来会法不责众。

　　三、预防对策与建议

　　（一）规范工作流程，加强行政审批监管
　　公共服务发包主管部门应规范工作流程，增强审批工作的透明度，将现有的审批、检查权限进行分解，避免过于权力集中，对容易产生腐败的廉政风险点，及时采取有效措施加强监督，及时应对。
　　（二）规范招投标制度，加强发包项目招标环节的透明度
　　建立畅通的信息发布渠道，消除信息发布和获知的不公平，有效引导更多的公益组织进入政府公共服务外包项目，从而实现更充分的市场竞争。同时还要通过严格的组织资格审查制度和制定相关法律法规来保障竞标过程的公开公平公正。
　　（三）建立外包合同的监督与评估机制
　　政府将公共服务外包并不意味着政府完全退出公共服务提供领域。为了规范和约束承包方的行为，维护公众的利益，应当设立专门的监督机构，对外包服务实施监管；应当建立绩效评估机制，对外包服务的目标实现情况、成本效益、公众满意度等指标进行科学、合理、客观的评估，以更好地保证公共服务质量。
　　（四）严管教育并行，提高人员素质
　　建立岗位人员、配偶子女经营同类营业活动的申报、公示制度；建立红包、购物卡的上交登记制度，只要发现有讲人情、得好处的情况，一律从严处罚；对在岗人员抓好廉洁自律的思想教育，对社会人员加大宣传力度，遏制节日贪腐的“潜规则”，营造“扬正气惩贪腐”的社会氛围。