维持金融稳定中的道德风险防范

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维持金融稳定中的道德风险防范




   一 传言揭示的金融稳定隐忧

    近日，央行将不再提供额外金融援助来帮助国有银行减轻坏账负担的传言，引发了市场的广泛关注。不过，从目前中国金融改革和金融风险处置的逻辑看，这种传言可能是有失确切的。

    目前市场上出现的传言之所以引起关注，是因为目前正在推进的国有银行改革中，中行和建行的改革框架已经基本上尘埃落定，通过大规模的财务重组加上外汇储备的注入，使得中行和建行的历史包袱基本得以清理，可以向公众提交一份比较干净的资产负债表。

    与中行和建行明确的方案相比，工行和农行可以说依然还是悬而未定。是否在中行和建行改组的逻辑框架下，由央行以及相关政府部门给予支持，来清理较之中行和建行规模更为庞大的不良资产包袱，自然成为市场关注的重要政策动向.从目前公示的改革思路看，对于国有银行改革将采用″一行一策″的思路，工行和农业的″策″究竟应当如何确定，显然是下一步的金融改革所必须要回答的问题，特别是在2006年银行业全面对外开放之前，明确这一改革思路的必要性大大提高。

    央行和政府相关部门注入资源帮助国有银行清理坏账的逻辑基础，在于国有银行为承担经济改革与转轨的成本，积累了相当的历史包袱，而银行市场开放之前，背负庞大不良资产包袱的国有银行难以有足够的竞争力与外资银行竞争，同时也可能会成为威胁金融稳定的隐患。从这个意义上说，由政府支持并注入资源、对国有银行历史形成的不良资产包袱进行清理的逻辑，应当会继续在工行和农行的改革中得以延续。

    当然，政府如何承担工行和农行的历史包袱，可以有不同的形式，具体形式的选择需要参照不同的市场环境、以及财政支持的能力等等。例如，对于工行，也许可以继续沿用中行和建行的思路，以财政支持、外汇储备注资并加上央行的支持为主，以股份制改革并上市为目标。对于农业银行，也可以采取不同的思路，例如可以积极采用股份制改革的模式，也可以直接明确其定位为政策性银行，由政府承担最终的风险。

    上述央行不再对国有银行提供金融支持的传言之所以引起关注，实际上触及了当前中国金融稳定中的一个重要机制问题：政府、央行应当在何种程度上、以何种方式支持金融机构、维持金融稳定？在对那些不得不施以援手的历史包袱进行清理之后，这种隐含的担保、直接的注资是否会隐藏巨大的道德风险？例如，在1998年剥离1.4万亿不良资产、中行和建行股份制改革中通过不同形式注入8000－9000亿元的资源之后，尽管这些庞大的资源实际上都是不同形式的公共资源，但是我们并没有看到有谁为浪费这些庞大的公众资源向公众问责。这种含糊的责任追究机制如果得以维持，实际上是对制造不良资产行为的一个鼓励。

    二 央行的最后贷款人职能不应当是确定的

    近年来的金融改革和金融风险处置中，央行的再贷款似乎成了没有成本的、取之不尽的金融资源，不同的利益主体在争夺这个资源时，似乎很少考虑到通过再贷款形式的大量货币投放必然会形成强大的通涨的压力，在经济紧缩时期还会直接与立足于紧缩的宏观政策基调形成抵消力量。

    本来，央行通过再贷款来实施最后贷款人角色，是对商业银行众多支持行为中的一种。但是，在目前缺乏多元化的选择手段的市场环境下，不仅银行经营出现问题期望再贷款的支持，许多金融风险的化解也开始向再贷款转移，例如农村信用社改革中大量的再贷款投入。

    央行把金融监管的职能分出去之后，除了重点关注于货币政策之外，金融稳定也开始成为一个十分重要的职能。从金融稳定的角度看，央行对商业银行提供再贷款等的支持，主要是商业银行经营中可能存在的流动性等风险，需要央行施以援手，避免单一银行的风险扩散为系统性的风险，因为银行的风险不同于证券市场、保险市场的关键，就在于证券市场和保险市场往往是微观风险、单一市场主体的风险，但是银行的风险往往会迅速通过银行体系扩散为系统风险。

    尽管理论上央行对于商业银行进行支持有客观的需要，但是其中同样可能蕴藏道德风险。如果商业银行意识到自己如果出现经营失败肯定会得到央行的再贷款支持，那么，商业银行的经营行为必然会更趋向于冒险。因此，从国际经验看，不少国家的央行在履行最后贷款人角色时，开始贯彻一种模糊策略。也就是说，从央行对于商业银行的最后贷款人支持的角度而言，央行应扮演一个模糊不清的、摇摆的最后贷款人角色，目的是不能让商业银行形成出现问题就肯定可以得到央行支持的错觉，促使商业银行转向依靠自身的经营管理、提高自身的资本管理和风险管理水平来抵御可能出现的风险。


   三 最后贷款人角色不宜向证券公司延伸

    在证券市场低迷阶段出现经营失败的一些证券公司，先后从央行获得了再贷款。从防范道德风险的角度看，央行将最后贷款人角色向证券公司延伸，实际上会放大实施过程中的道德风险。

    从国家经验看，各国之所以没有把最后贷款人角色覆盖到证券公司，关键是证券行业与银行体系风险的差异性。通常来说，证券公司的风险往往是单一的风险，并不具有系统性风险的特征，不像银行对客户和社会经济体系的影响那么巨大。但是，在中国当前的证券市场环境下，证券公司通过挪用客户保证金、违规的国债回购等，将其单一风险扩展为局部的社会风险，此时客户保证金和国债等就成为证券公司向监管机构索取金融资源的“人质”，例如出现经营失败的证券公司可以以此要挟央行提供再贷款支持，可以要挟监管机构给予宽松的监管约束等等.从实际执行的状况看，这种要挟往往还产生了效果，不少出现经营失败的证券公司先后获得巨额的再贷款支持就是一个明证。
但是，央行的这种最后贷款人角色向证券公司的延伸，实际上形成了一个明显的道德风险，可能会形成较为强烈的负向激励，例如，这种负向激励产生的客观效果是鼓励证券机构挪用客户保证金，鼓励投资者无需关注证券公司的经营是否合规。

    实际上，从市场规范运行的角度看，真正能够激励投资者保护自己保证金的做法确实很简单，就是让那些违规的公司退出市场，同时不对保证金等给予再贷款等的支持。这一思路的实施在第一个证券公司退出时可能会面临很大的压力，但是这就能够对市场、对投资者提供一个清晰的激励信号，促使投资者注意把资金存放在经营较为规范的证券公司，促使证券公司改进内部的经营管理来赢得投资者的信心，并通过金融资源向优秀公司的转移，实现证券公司的优胜劣汰。这样，客户的保证金的安全程度在事实上极大的提高了。

    即使在一些案例中，央行不得不给予再贷款的支持，我们至少也应当沿用国有银行改革中的逻辑，在注入外部资源的同时，强制性要求证券公司改进内部的治理，实现“花钱买机制”的效果。

    四 迅速变化的金融风险分布需要新的金融稳定策略

    目前中国处在一个金融风险重新组合、分布的阶段。首先，原来是工商企业等其他领域的风险向银行等金融行业集中，现在则是从金融行业向中央和地方分散。一般来说，金融体统具有脆弱性，一个环节出现的风险较容易传染到整个金融体系，但金融体系也有一定的坚韧性，例如尽管银行体系存在大量不良资产，但在大量储蓄不断增长的情况下，还能够很好的运行，所以我们的国有银行在承担着巨大的历史包袱时还可以平稳运行。现在，随着金融改革的推进，越来越多的金融风险开始要么向中央政府集中（例如四大资产公司形成的经营亏损，国有银行改革中出现的不良资产包袱，农村信用社改革的成本等等），要么向地方政府集中（如城市商业银行的经营包袱等等）。

    其次，金融风险从隐性风险向显性风险转化，比如四大资产管理公司剥离的1.4万亿的不良资产，迄今为止回收率在20%左右，预计会形成上万亿的缺口。另外，银行体系的不良资产随着信息披露要求和会计制度等的日益严格也日益显性化。

    金融风险向中央集中的趋势已经可以比较明显地看出来了，但是金融风险开始转移到地方政府的趋势同样不容忽视。从目前改革思路看来，因为城市商业银行一直由地方政府控制，理论上说，它经营的失败是要由地方政府承担最终责任。农村信用社的改革思路也基本一致，在此次改革之后，由中央银行通过再贷款的形式把资不抵债部分承担50%之后，实际上由地方政府开始承担其最终风险了，所以有一部分地方性金融机构的风险实际上转移到了地方政府。

    对于新的金融风险格局及其演变趋势，必须有新的金融稳定策略。仅仅依靠央行再贷款显然是不可能的。目前看来，有几个层次的制度需要考虑建立和改善。首先需要解决的基本问题就是金融机构内部的治理结构和风险管理制度，这是所有风险防范制度的基础，如果没有基本的治理约束和风险约束机制，经营结果将难于预测。其次就是外部金融监管的到位，即监管机构能否有足够的能力和动力来实现金融机构的风险监管。第三个是相应的外部援助措施，在银行方面表现为存款保险制度，在证券公司则表现为证券救助基金以及投资者保护基金等等，这些都是目前我们还有待完善的制度安排，在保障环节的终端才是央行的最后贷款等最后贷款人角色。

    另外还有一个十分重要的风险约束机制，就是要有一个市场化的金融机构退出渠道，无论是银行、证券还是保险，如果没有一个正常的退出渠道，就没有基本的市场纪律和约束，它承担的风险和收益就不对称，如失败了有国家动用公共资源援助，而收益则是小团体的利益。在当前的中国金融市场上，目前我们很难看到市场化的退出范例。如证券公司，无论行情起伏，一直在保持稳定的数量增长；比如银行，出现问题之后的一般做法是采用由其他经营情况较好的机构分担风险的做法，这种做法往往不仅不能消化历史包袱，事实上可能还会把原来的机构拖跨，比如原来的海南发展银行，成立初期情况良好，但在把出现问题的信用社并入其中之后，最后的结果是倒闭、以及更大的损失。又比如广发银行，近年的新增贷款质量并不差，但考虑到历史承担的中银信托的包袱，它就是全国股份制银行排名的倒数第一。这种做法实际上破坏了市场的基本纪律，不能再延续下去了。

    在建立退出机制的过程中，需要对监管机构提出更高要求，特别是不能仅仅停留在事后性监管、行政审批性监管，不能出现问题之后再来查处，而是应该带有预警性的、以风险为导向的监管，在金融机构运转出现风险趋势时就应当有监管介入。以商业银行为例，我们通常在资本充足率高于8%的时候不管，破产的时候才介入，而对于处在0－8%阶段的银行有无有效的预警性监管措施极为重要，因为事后性的介入是往往是成本最高的介入。所以金融机构的退出不仅是关闭，这是一种片面理解，还应包括并购重组等，而目前的选择往往是成本最高的关闭，值得注意。