关于政府治理模式创新背景下会计集中核算的改进

紫霞小仙子

　　【论文摘要】会计集中核算是政府部门财务管理的重要内容，是我国财政管理体制的一项重大改革。在和谐社会构建进程中，政府治理模式不断创新，会计集中核算应积极适应政府治理模式的变革，不断改进以推动和谐社会的构建。  
　　【论文关键词】政府治理；创新；集中核算  
　　  
　　社会主义和谐社会的构建是一项系统工程，需要各部门、各经济主体和各阶层的共同努力。在这些都庞大的系统性工程中，政府毋庸置疑处于主导地位，并且政府应身体力行在构建和谐社会的进程中通过治理模式的创新来实现其主导地位。  
　　随着政府治理模式的创新，政府的会计集中核算要跟上创新的步伐，通过完善会计法规的制定，加强会计人才队伍的建设，建设会计信息公开制度，科学制定政府会计绩效考评体系，来适应政府治理模式的变革，推动和谐社会的构建。  
　　一、政府治理模式创新的特点  
　　1.从经济治理领域过渡至公共服务领域  
　　和谐社会要求更加尊重公民意识、公民身份和公民权力，让民众真正参与到社会的治理中来，因而政府应当从经济目标优先发展转变为社会目标优先发展。也就是，政府的职能应逐步过渡至公共服务领域。尤其是，随着我国经济发展水平的显著上升，人民生活水平的日益富裕，公共服务的数量和质量都不能满足人民日益增长的对公共产品和服务的要求。如我国科技、教育、文化、医疗、卫生等公共事业的发展严重滞后于经济的发展，出现了公共服务发展与经济发展严重失衡的状况。  
　　2.由社会运行的调控者转为运行结果的承担者  
　　政府是由社会制定“契约”而被公认的公共权力的集中代表者，拥有公共权力的支配权，但同时，政府也负有保障权利公正、有效运行的义务。和谐社会的构建要求政府由社会运行的调控者转为运行结果的承担者，树立“民主”的基本理念，创建责任型、法制型政府，强化对行政权力的制约和监督，明确各监督主体的权限和法律地位，以及不作为应负担的责任。按照构建社会主义和谐社会的要求，政府应在处理自然与社会、社会与人、人与人和谐发展的问题中提升驾驭科学发展大局的能，提高政府自我约束、自我调整、自我完善的能力。  
　　3.从单一化主体转向多元化主体  
　　长期以来，我国公共服务的提供存在许多体制性问题。所有的社会公共服务，包括营利性与非营利性的，全部由政府来承担，政府是公共服务的绝对提供者。这种体制给政府财政造成了巨大负担。和谐社会倡导的公共服务并非由政府作为唯一提供者，引导企业、民间组织等加入到社会公共服务中来，建立多元化的公共产品提供方式，是政府新增的一项职能。为此，需要政府转变公共管理方式。温家宝总理指出，政府的主要职能是经济调节、社会管理、市场监管和公共服务职能，要加快政企分离，进一步把不该由政府管的事交给企业和社会组织，更大程度地发挥市场在资源配置中的作用。政府应当通过一些激励政策吸引信誉高、有实力的非公共部门来提供公共服务，推动公共服务的多元化。  
　　二、政府治理模式创新对会计集中核算的影响  
　　在财政制度改革以前，大多数政府部门均设立了会计机构，配备了会计人员，对本部门的资金实行独立核算，并独立实行会计监督和会计信息管理等工作。众多学者和实务工作者探讨了这种模式的弊端。首先，易引起财政资金管理的混乱。因为各部门独立审批和开支的形式使资金使用的权力边界不清晰，设“账外账、小金库”等违纪现象较为普遍，易加大贪污腐败的概率。其次，收入缴库程序不规范，资金集中入库时间延滞，使财政资金的使用效率大为降低。再次，财政收支信息沟通不灵敏，难于为财政集中预算的规划、执行提供准确、及时的依据。最后，增加了会计的成本，各单位会计工作中有相当部分是重复劳动，造成了较大程度上的低效率与资源浪费。  
　　为改变这种低效率且易滋生腐败的核算模式，我国实行了财政制度改革，在财政部门下成立会计集中核算中心以及下属二级核算中心，对本地区各政府部门的会计核算工作进行统一管理，以提高会计工作的效率以及资金运行的透明度。  
　　政府治理模式创新后，政府的公共服务职能更重要。为进一步加强财政资金的管理和监督力度，规范政府部门的财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架奠定基础，建立公开、廉洁、高效、务实的财政管理运行机制，全面加强会计集中核算势在必行。
　　三、改进会计集中核算的思路  
　 （一）完善法律法规体系，明确监督主体与法律责任主体  
　　新型政府的重要特征在于“法治”，会计集中核算的改进亦应顺应这个大思路。财政部1997颁布了《事业单位会计制度》，但尚没有全国统一的《政府部门会计制度》出台。我国1985年颁布实施了《会计法》，1999年10月进行了第二次修订，2000年7月1日起已经施行了。《会计法》要求各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。从中可以看出，《会计法》没有特别强调“不含政府部门和单位”，而同时又没有单独针对政府部门和单位出台相应的规定，因而这一法规对政府部门和单位同样具有法律约束。但是，会计集中核算制度是有悖于《会计法》的这一规定的。因而，应根据实际情况对《会计法》作适当调整。同时，还应不断完善会计集中核算方面的相关规章制度以及运行细则，明确各预算单位的会计责任及其责任人级次。  
　 （二）加强政府部门会计人才队伍的建设  
　　会计集中核算是要靠会计人员来执行和推动的，因而，会计人才队伍的建设至关重要。在政府会计改革的前瞻性阶段，做好相关人员的培训、宣传报道等工作，既可以发挥现有会计人员的主观能动性和积极性，又可以夯实政府部门会计人才的理论基础，持续地造就业务素质过硬的会计队伍，担当会计集中核算改进的主导力量。要选拔思想政治好、业务素质强、敢于坚持原则，熟悉我国财政财务会计制度和政策的会计人员进入会计核算中心。要对会计核算中心的人员不断加强政治和业务学习，建立健全各项规章制度，切实增强会计核算中心人员的会计监督意识，加大会计监督力度。  
　 （三）完善政府会计信息披露机制，建设政府会计信息公开制度  
　　经济学的委托代理理论认为，解决信息不对称的办法是信号传递，即提供一个平台让信息优势方向信息劣势方输送信息，以此达到信息平衡。和谐社会构建进程中，政府公共服务的经济信息向外公布，以便接受社会与公民的监督、审查。为构建这一信号传递机制，可采取以下措施：一是进一步推进预算管理改革，科学管理各单位、部门的预算与日常财务工作，根据实际情况制定尽可能细化的预算标准，使各单位、部门的经济活动处于尽可能精确的管辖框架之内。二应着重预算执行情况的反馈，强调对预算指标的严格控制，提高预算执行的真实程度与资金使用效率。三是要完善会计信息公开披露制度，向社会披露会计信息，加强外部监督力量。对于行政单位，除依《政府信息公开条例》公开预、决算报告、收费及采购等信息外，可探索公开本部门会计及财务制度，接受社会监督。  
　 （四）科学设置政府会计的职能与岗位，合理制定政府会计绩效考评体系  
　　会计集中核算中心往往被视为一个核算机构，不参与预算的收付管理，因而其履行会计预测、监督职能被忽略了。和谐社会构建进程中，政府的公共服务只能多元化了，政府会计的集中核算可与国库集中收付制度较好的融合起来，比如，将本区域的会计核算中心从财政部门独立出来，设立集核算、支付、管理为一体的功能齐全的财政支付中心，赋予其开展会计工作更大的自主权，让其更好的履行职能。由此会带来集中核算的会计人员编制大大减少，而会计工作的强度却较大提高的现象，因而应合理制定政府会计绩效考评体系，有效激励政府会计人员，切实提高其工作积极性和工作效率。