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[财政政策] 低碳经济模式下财政政策的选择

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发表于 2014-4-16 10:15:42 | 显示全部楼层 |阅读模式
       摘要:新能源、低排放、可持续已成为推动“低碳经济”增长的新型驱动力。中国正处于工业化和城市化发展阶段,面临巨大的资源需求和环境压力,需尽快转变发展模式,加快低碳经济发展。而这一经济模式的运作需要一系列制度和政策加以保障,其中财政政策是极为重要的手段之一。
  关键词:低碳经济;财政政策;低碳税收;绿色采购

  金融危机后,许多国家把发展新能源、低碳产业作为重振经济的重要驱动力,并成为各国经济结构调整的关键环节。中国正处于工业化和城市化发展阶段,面临巨大的资源需求和环境压力,需尽快转变发展模式,加快低碳经济发展。低碳经济既是世界潮流,也是中国社会关注的焦点。而这一经济模式的运作需要一系列制度和政策加以保障,其中财政政策是极为重要的手段之一。
  一 、低碳经济的内涵
  “低碳经济”理念最早见诸2003 年英国首相布莱尔发表的《能源白皮书》:“我们未来的能源:创建低碳经济”。低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染,获得更多的经济产出;低碳经济是一场涉及生产模式、生活方式、消费方式、价值观念和国家权益的全球性革命 [1]。是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。工业革命以来,人类对社会经济与物质需求的无止境追求消耗了大量的能源、严重地破坏了环境。人类对能源的渴求、对生态环境的索取大大的超越了地球的承载能力。优化生态环境,确保能源、环境、经济三大系统的和谐发展,从而实现经济社会可持续发展是低碳经济旨在解决的问题。
   二、中国发展低碳经济面临的主要困难
  中国人口众多、气候条件复杂、生态环境脆弱,是最易遭受气候变化不利影响的国家之一。应对气候变化走低碳经济的道路是中国社会经济发展的必然选择。从中国实际情况看,向低碳经济转型将是一个长期的过程,短期内中国发展低碳经济还面临许多困难和挑战 [2]。
  1.能源需求加速增长,以煤为主的不合理能源结构难以改变。中国是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一,“富煤、少气、缺油”的资源条件,决定了中国能源结构以煤为主的不可再生能源比重过大,核电和可再生能源(太阳能、风能、电热能、潮汐能、生物质能等)发电比重小。加之中国正处于快速发展工业化、城市化、现代化的过程中,电力、运输车辆、建材、钢铁、有色金属、机械电子等产品已转化为对能源的巨大需求。从2000—2007年,中国能源消费量年均增加1.8亿吨标准煤,2007年达到26.56亿吨标准煤。到2020年中国能源需求量将达到50亿吨标准煤以上。这都使得低碳能源资源的选择有限。
  2.产业结构不合理,节能减排和其他发展目标尚未实现统筹、协调发展。中国工业在国民经济中占据主导地位,耗能低、污染少的第三产业发展滞后、比重偏低,经济增长过于依赖第二产业,特别是重化工业,致使产业结构不合理。为此中央政府要求转变经济增长方式,适度控制经济增长速度,促进结构转变,实现资源、环境与经济社会协调发展,而有些地方政府为了单纯追逐GDP增长,对节能减排不重视,从而加剧了高耗能、高排放产业的增长速度,使得中国产业结构调整进展缓慢,低碳经济发展形势不容乐观。
  3.节能减排的市场化手段与经济性措施不完善,缺乏有效的激励机制。低碳经济的核心是能源效率和清洁能源结构问题,关键是低碳技术创新,产业结构和制度创新。尽管中国相关的主管部门曾制定并出台了一些与低碳技术研发有关的优惠政策,但是与节能减排所需的大量资金投入相比,政府财政性资金投入严重不足 [3]。中国在低碳技术研发方面还面临许多困难。一方面,缺乏完整、有效的政策支持体系;另一方面,节能减排方面的工作进展缓慢。
  三、中国在发展低碳经济中应采用的财政政策
  1.加大财政补贴力度,促进中国低碳经济发展。低碳经济具有较强的外部性和公共品特性,是一种市场失灵现象,很难依靠市场机制实现其快速发展,应充分运用财政补贴方式,鼓励企业发展低碳经济,支持节能产品的推广和使用,鼓励节能环保产品的使用和消费。首先,通过财政补贴扩大低碳产品、环保产品的市场份额,降低低碳技术和低碳产品的成本及价格。同时,提高市场的准入门槛,特别是能效方面的准入门槛,形成一个良性循环来促进低碳产品的推广。其次,通过财政补贴,补偿生产企业对环境治理的费用并保护稀缺资源,引导和鼓励企业进行环境保护和节约资源。如对清洁生产、开发和利用新能源、废物综合利用等项目进行贷款贴息;对污染治理、低碳产业等项目,在贷款利率、还贷条件和折旧政策等方面给予补贴优惠;对使用清洁能源实行价格补贴;对企业技术改造进行补贴。另外,通过财政补贴方式,鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车,促进节能环保产品的使用和消费,创建低碳城市。
  2.实施低碳税收政策,引导中国低碳经济发展。通过税收政策,鼓励生产者和消费者调整生产模式和消费模式,实现节能减排目标,促进中国低碳经济发展。首先,建立环保类税种。将现行税收按征税对象分为流转税、所得税、财产税、行为税和环境税。将原对污水、废气、固体废物以及危险废物、噪音等方面的排污费改为环境税,使之成为整个税制体系中继流转税、所得税之后的又一主体税种。我们应本着“谁污染谁纳税”的原则,对生产污染产品、排放污染物及废弃物的企业和个人,按照规定缴纳环境保护税。征收环境税的出发点,不再局限于筹集环境治理资金,而是逐步将生产方式、生活方式转向低碳化。其次,修订现行税种,完善相关的税收优惠。扩大资源税的征收范围:对水资源、土地资源、森林资源、海洋资源等自然资源征收资源税,保护有限的自然资源;调整消费税的税目:对电池、氟利昂、化肥和塑料包装物等产品,煤和火电等污染性能源,船和飞机等高能耗机动工具征收消费税;取消车辆购置税,将其并入消费税,按污染程度设置差别税率。通过以上措施使纳税人自觉保护和改善环境,充分调动各方面发展低碳经济的积极性。最后,考虑开征碳税。碳税是针对二氧化碳排放而征收的,以减少二氧化碳排放为目的,以煤、石油、天然气等化石燃料的含碳量或企业的二氧化碳实际排放量为计税依据,对发展低碳经济具有直接的促进作用,也是发达国家比较推崇的一个税种 [4]。征收碳税有利于企业改进生产技术并进行节能减排,有利于经济结构质量的提高。
  3.强化政府的绿色采购制度,加快中国低碳经济发展。政府采购是市场经济条件下公共财政支出的一项管理制度,通过完善政府的绿色采购制度,强制或优先采购低碳节能产品。首先,启动低碳产品认证工作,加大政府绿色采购。对低碳产品进行认证,贴上“绿色节能”标识,纳入政府采购目录,尤其是自主创新的节能环保产品及设备。以法律形式明确政府采购对环保产品的支持,完善政府低碳采购制度,规范采购实施过程,加大政府采购对环保节能产品的支持力度。促使企业加强节能技术改造和关键技术攻关,生产低碳节能产品,给采购方更大选择余地,满足采购需要,对全社会绿色消费起到推动和示范作用。其次,扩大政府低碳采购产品范围。扩大政府环保产品采购的引导和示范效应,明确采购国货规定,引导社会团体和公众参与低碳消费活动,促进低碳经济的发展。在中国,原则上凡是属于公共财政支出的购买行为,都应纳入政府采购范围,政府采购向低碳技术、低碳产品及低碳企业倾斜,引导低碳生产与消费,培育低碳市场,实现产业结构调整,支持中小企业发展。通过立法保护国内政府采购市场,保护国内产业,支持本国企业发展。最大限度地发挥政府采购对国内企业保护和促进作用,培养一大批有竞争实力的绿色企业,促进新兴战略性产业的发展壮大。最后,建立绩效考评机制,把政府机关对环保产品采购的评价指标纳入政府绩效考评中,树立和维持政府采购制度的公信力,完善细化质疑和投诉程序,强制政府对环保产品的采购,对集中采购机构组织的政府采购项目应该随时跟踪调查,加大对拒不执行政府采购政策功能行为的处罚力度,及时采取措施加以纠正。
  4.通过转移支付制度,支持地方低碳经济的发展。中央政府加大对地方发展低碳产业、推进节能减排、进行可再生能源开发和利用的资金支持力度,弥补地方政府财力的不足,满足地方政府行使基本职能的需要。中国东部地区虽然节能减排任务繁重,但地方财政自给能力强,财力充裕,不需要中央财政过多的支持。中部地区有很多能耗大省和排放大省,且财力比较短缺,中央财政应加大对这些地区节能减排,发展“低碳经济”的转移支付力度。西部地区资源开发保护的压力相当大,加之财政自给能力差,财力紧张,中央财政更应加大对这些地区发展“低碳经济”、资源开发保护的转移支付力度。对经济发展落后地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励,引导地方产业结构调整和优化;设立专项资金,向中西部地区倾斜支持低碳经济的发展。
  参考文献:
  [1]翟安琪.发展低碳经济对中国的意义及政策建议[J].中国集体经济,2010,(8).
  [2]袁男优.低碳经济的概念内涵[J].城市环境与城市生态,2010,(1).
  [3]杜飞轮.对中国发展低碳经济的思考[J].中国经贸导刊,2009,(10).
  [4]张德勇.促进低碳经济发展的财政政策[J].税务研究,2010,(6).
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