法与经济学视野中的税法功能解析

紫霞小仙子

　　[摘要]从法与经济学的视角，即主要从微观的层面来探讨税法的功能，其主要体现在：使外部性问题内部化；减少不确定性；降低交易成本；提供激励机制；优化资源配置，提高税收效率等。
　　[关键词]税法功能；外部性；内部化；交易成本；激励机制；资源配置
　　
　　所谓功能，是将系统的要素和多个作为要素集合体的子系统，或者说是在整个系统所担负的活动、作用、职能与系统实现目标和系统适应环境所必须满足的必要性条件相关时，对此活动、作用等赋予的意义。关于法的功能，卓泽渊教授认为，“法的功能即法的作功能力或者功用与效能，是指法内在所具有的、对社会有益的功用和效能。”蒋晓伟教授认为，“所谓法的功能是指法发挥作用的基本方向，它是法律本质的外部表现。功能与作用的语义有相近之处，但作用侧重于实际的效果，功能则侧重于说明带有方向的活动。”赵震江、付子堂教授认为，“法的功能，是指法作为一个体系或部分，在一定的立法目的指引下，基于其内在结构属性而与社会单位所发生的能够通过自己的活动(运行)造成一定客观后果，并有利于实现法的价值，从而体现其在社会中的实际特殊地位的关系。”因为“法的功能成为反映各部门法特征的主要标志，并体现着各部门法的本质”。所以税法功能的理论对于认识税法本质具有重要的意义。从现有的关于税法功能的研究成果看，大都从传统的法学规范范式进行分析，并且多从宏观的角度进行分析。本文从法与经济学的视角即主要从微观的角度来探讨税法的功能，以期对税法功能和税法产生的合理性、正当性产生新的认识。
　　
　　一、税法可以使外部性问题内部化
　　
　　不同的经济学家对外部性有不同的定义，归结起来不外乎两类：一类是从外部性的产生主体角度来定义；另一类是从外部性的接受主体来定义。前者如萨缪尔森和诺德豪斯的定义，后者如兰德尔的定义。本文主张从法律的视角即权利与义务的视角对外部性进行定义，认为外部性不是一个过程而是一种结果，是经济主体之间权利与义务的不对等，以至于利益的失衡。负的外部性是一个经济主体在行使其权利时将本应该由自己承担的义务施加给其他经济主体；正的外部性是一个经济主体在行使其权利时将其可由自己行使的权利让渡给他人且没有施加任何义务。王廷惠就认为，“外部性的本质是围绕行使权利引发的利益冲突”。邹先德也认为，“不同经济外部性行为的法律特征又决定了经济行为主体的权利和义务。”外部性的特征主要有：产生的必然性，即不可避免；存在的普遍性，即无时不在、无处不在；解决的相对性，即不能完全实现内部化以及解决方式的多样性，等等。外部性的存在影响着资源配置的效率，我们研究外部性的最终目的是寻求外部性内部化的途径，以便使资源配置尽可能达到最优。税法在此方面的功能主要体现在：
　　
　　(一)负外部性解决的方式——庇古税
　　一种观点认为，由于市场失败导致了外部性，从而无法实现资源配置的帕累托最优。所以必须通过政府的直接干预手段解决外部性问题。具体来说是要通过政府行为使私人边际成本和社会边际成本相一致，使生产稳定在社会最优水平。如庇古认为当负外部性出现时，政府对当事人课以赋税，转补给相应的受害者，使私人成本和社会成本相等，以抑制该经济单位的生产。该理论称为著名的修正性税收方案，即污染者必须对每单位的污染活动支付税收，税额等于负的外部性活动对其他经济行为者造成的边际外部成本(MEC)，即边际社会成本(MSC)与边际私人成本(MPC)的差额，用公式表示为：污染税(或资源费)T=MSC－MPC=MEC＝e'(Xe)。e'(Xe)为外部侵害者实施的外部成本函数。通过征收这样一种税收(或收费)，污染者(或资源浪费者)便将负的外部性内部化，从而恢复帕累托最优。显然，庇古税是一种基于社会和私人纯产品差异的分析，并从法律责任角度来矫正负的外部性影响的解决方案。尽管它没有考虑所有权的社会功能而受到来自科斯、张五常等产权经济学家们的严厉批评，但由于庇古税的基本原则与现行有关国际组织、政府和大多数经济学家所认同并倡导的“污染者付费原则”是一致的，因而，征收污染税是目前被各国政府采纳的一种最普遍的控污措施。其实，从法律的角度来看，负的外部性内部化是一个经济主体实际承担了其在行使权利时将本应该由自己承担的曾施加给了其他经济主体的义务。
　　
　　(二)正外部性解决的方式——庇古津贴
　　庇古认为，当出现正外部性时，政府应当给当事人一定的津贴，使私人收益与社会收益相等，以鼓励其发展。庇古认识到，帕累托最优仅仅考虑到了私人成本与收益。如果没有外部性的存在，私人成本就是生产和消费一件物品所引起的全部成本。在存在着正外部性的情况下，边际社会收益和边际私人收益之间会存在一个差额——边际外在收益。这时若要达到社会福利最大化，边际条件就不是私人的边际成本等于边际收益，而是社会边际成本等于社会边际收益，外部效应也应当被考虑进去。
　　因而庇古提出了社会福利最大化的又一个条件，作为对帕累托边际条件的补充，即要使社会经济福利达到最大，就必须使任何一个经济行为的边际收益，等于其边际社会成本。当以社会总福利最大化为目标时，如果存在着正外部性，如何解决私人成本与社会成本、私人收益和社会收益的差距?他认为，这可以通过政府的补贴从而降低私人的供给成本来达到。假设某企业采取某种经济行为所得到的私人利益为Bp，而行动产生的社会利益为Bs。在存在着正外部性的情况下，社会利益大于私人利益即Bs＞Bp。如果该企业这一经济行为所导致的私人成本Cp大于私人利益小于社会利益，以个人收益最大化为目标的企业就会停止行动，其停止行动的那一点就是私人成本等于私人收益的那一点。而这个时候，从社会的角度来看，社会收益还没有达到最优状态，社会的边际收益与社会边际成本不相等，继续进行该项经济活动对全社会有利。假设该企业继续这一经济行为，它所受到的损失部分为Cp-Bp，而与此同时，社会上其他受益者由此得到的好处为Bs—Bp。由于Bs-Bp＞Cp-Bp，因此可以从社会上其他人的所得中(这就是正外部效应溢出的一部分)拿出一部分来弥补企业的损失，从而使社会福利得到改进。如果没有这一补偿过程的发生，那么在存在正外部性的情况下，单个经济主体进行某一项既利于己又利于人的经济活动的水平往往要低于社会所要求的最优水平。
　　庇古主要论及的是私人主体之间产生的正外部性，而笔者认为，当国家与国民之间产生了正外部性时，即国家或政府在行使其权利时将其可由自己行使的权利让渡给国民且没有施加任何义务，如国家为国民提供公共产品就是国家把对公共产品使用的权利让渡给国民而没有施加任何义务。正如“在有些像国防这样的公用事业中，搭便车问题影响了人们使用市场机制来提供最佳服务质量：拒绝购买我们核威慑中的那一份成本的个人照样会像其他为之付款的人们一样受到保护。因此，为了实现正外部性的内部化，同时也是为了国民能持续地享受公共产品带来的好处，也就必须使国民承担纳税义务。这种税收就是一种正外部性的内部化。
　　庇古对政府补贴的来源问题没有论及，而笔者认为来源就是政府的税收。因此，私人主体之间还是政府与私人主体之间产生的正外部性都需要通过政府收税来解决，总之，无论是正外部性还是负外部性，解决的办法之一便是实现内部化，而要实现内部化，政府就必须通过收税来完成，因此，税收的重要功能由此得以体现。
　　
　　二、税法可以减少不确定性
　　
　　科学的决策是建立在对影响行为后果的各种内在、外在条件知悉的基础上，即必须拥有与决策相关的必要信息。市场主体掌握必要的信息，其最终目的是为了减少交易的不确定性，从而减少交易成本。从法和经济的关系来看，法律制度具有极为重要的信息功能。制度经济学家认为，由于“制度通过向人们提供一个稳定的日常生活结构来减少不确定性”，所以“通过依法设定一些约束市场主体交易活动的规则，是减少不确定性的重要途径。”而税法在此方面有其独特的功能：
　　
　　(一)税法为税收主体设定了权利和义务框架，提供了稳定的预期
　　税收主体的税收行为一旦纳入税法所设定的权利和义务框架之内，那么税收主体在税收活动中的作为或不作为就有了一个为税收征纳双方共知的原则标准。这样，税收征纳双方就可以在此原则的范围内，采取相应的行为对策，并且为自己的税收行为后果负责。由于税收征纳双方对其依法进行的税收行为后果相互了解，由此产生了税法为其当事人提供一种稳定的预期功能。具体表现为：其一，税法作为规制人们税收经济活动的重要制度，通过人们能做什么，不能做什么，该怎么做，不该怎么做等，为税收主体从事有关税收行为时提供了明确的行为规范。其二，借助税法提供的相对固定化的税收行为模式、界限及其准则等信息，税收主体可以确定自己的行为方向以及预期与之相关的其他税收主体的行动，使自己的行为不确定性和风险性降至最低。诚如美国制度经济学家拉坦和速水所言“制度提供了对别人行动的保证，并在经济关系这一复杂和不确定的世界中给予预期以秩序和稳定性”。西蒙也认为，“法律制度环境就像我们的自然环境一样，它用可靠的、能理解的事件范式把我们包围起来，法律制度环境的稳定性和可预测性，使我们在知识及计算能力限度内应付它。”这就是作为制度的税法可以使一个经济主体正确预期他人行动的原因所在。
　　
　　(二)税法为税收政策法律化提供了依据，降低了税收政策的权宜性
　　政策和法律是既有联系又有区别的两个范畴。它们的联系表现在对经济活动都有调节作用，它们的区别在于法律调节的强制性和政策调节的导向性。就税法与税收政策而言，税法具有稳定性和公开性，税收政策则具有不公开性和灵活性。
　　“从减少不确定的角度，税法的稳定性和公开性，能够为税收主体把握交易条件，提供一种准确的信息。这种信息因税收法律文件的广而告之而成为人们所共知的信息，而这种准确、公开的信息，对于税收主体平等或对等从事税收行为，是至关重要的。”与此相反，税收政策因其特定的适用对象、适用范围而定的权宜性(如往往以内部红头文件出现)，而不具有公开性和准确的信息作用。由此，税收政策作用下的税收行为往往具有不平等性的特点。在我国执行政策与法律的过程中，往往出现政策大于法律、地方政策优先于国家政策、下级政策优先于上级政策的非正常现象。在税收方面的突出表现就是各个地方为了招商引资，制定了各种各样的税收优惠政策，实施与税法相违背的减免，使依法征管难以真正落实到位。更有甚者，竟然有不少地方为了局部利益实施所谓的“引税工程”，造成局部利益总体短收并侵蚀国税税基的局面，将税法置于非常尴尬的境地，使依法征管变成依当地政策征管。因此，处理好政策与法律的关系是加强税收征管的重要工作。可以说，按照平等竞争的市场规律的要求，税收法定主义应该成为税法的第一条基本原则。这必须加快税收政策法律化进程，同时，通过严格执法来维护税收政策的信誉。而税法为税收政策的法律化提供了依据，降低了税收政策的权宜性。
　　
　　三、税法可以降低交易成本
　　
　　科斯认为，交易成本是“通过价格机制组织生产的，最明显的成本，就是所有发现相对价格的成本”、“市场上发生的每一笔交易的谈判和签约的费用”及利用价格机制存在的其他方面的成本。张五常则认为，“在最广泛的意义上，交易成本包括所有那些不可能存在于没有产权、没有交易、没有任何一种经济组织的鲁宾逊·克鲁索经济中的成本。交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本”。按照科斯定律，在交易费用为正的情况下，经济法律是通过降低交易费用来优化资源配置的。而税法正是经济法之一，其具体功能体现在：
　　
　　(一)税法通过克服市场失灵降低交易成本
　　市场失灵有两层含义：第一，市场机制本身对于资源配置可能是缺乏效率的，这是本来意义上的市场失灵，被称之为狭义的市场失灵。正如曼昆所说“经济学家用市场失灵这个词来指市场本身不能有效配置资源的情况。”第二，市场机制有其自身无法解决的问题，这是被扩展了的市场失灵，被称之为广义的市场失灵。萨缪尔森和诺德豪斯认为：即使市场本身是有效的，它也可能导致令人“难以接受的收入和财富的不平等”，而且还会产生“商业周期(高通货膨胀和失业)”和“低经济增长”等“宏观经济问题”，他们将这两种现象也称之为市场失灵。显然，市场失灵是市场机制自身无法解决的问题，此时极易导致交易成本的剧增。
　　从节约交易成本的角度分析，由于交易成本与市场失灵互为因果，所以，税收法律制度的建立对矫正或克服市场失灵就是其节约交易成本的具体思路和途径。税收关系主要是税收征纳关系，在本质上体现为社会产品分配过程中国家与纳税主体之间的利益分配关系。作为征税主体的国家，为了使其自身的物质需要得到长期、持续、稳定的满足，就必须使税收征纳关系也具有稳定性、长期性和规范性，那么最佳途径就是使其合法化。通过制定税法，对税收各方主体及其权利、义务作出规定，明确税收关系各方主体所享有的合法权益的范围，并且为各方主体特别是纳税人维护自己的合法权益、追究他方责任提供实际可循的法律依据。这样就提高了税收活动的预期性和税收交易的快捷性，减少了交易成本。
　　(二)税法通过界定产权降低交易成本
　　按照科斯定律，产权依法界定是市场交易的前提。在市场交易中，如果交易客体的产权归属不清，那么交易就处于不稳定的状态，从而市场主体就因此不稳定而消极交易。因此，产权依法界定的基本功能，就是减少因产权没界定而产生的资源开发和利用方面的混乱及因此产生的交易不确定。同时，不同的制度安排影响一个社会交易费用的高低，根据科斯定理之三，即能使交易成本降到最低的制度是最好的制度的原理，原则上，税法可以通过权利和义务的合理配置从而降低交易成本。而从现有的状况看，公共产品的分级供给机制要求坚持财权和事权相统一的分税制，并且“收支两条线”(税务管征、财政管支)一方面使税收收入流失严重，税收分配功能受到严重削弱；另一方面，财政部门无法有效地利用税收这一重要的财政政策手段，财政对国民经济运行的调控能力下降，财政调控职能难以充分发挥。因此，通过税法合理界定各级政府的税权，合理配置相关主体的权利和义务，实行财税合一，就可以提高社会经济效益，降低税收成本。
　　
　　四、税法可以提供激励机制
　　
　　激励功能是以“经济人”追求利益最大化的行为假设为前提的。“经济人”理论源于“自利”或“自利原则”。其内容包括三个相互联系的方面：第一，人是自利的。即追求自身利益是人的经济行为的根本动机，甚至可以说对利益的追求是人的一切社会行为的动机。第二，人是理性的。理性意味着人总是在给定的外在条件约束下，使所追求的利益最大化。或者说人总是在目标既定时，在可供利用的手段、条件下，选择付出最小的代价(成本最小化)。第三，只要有好的法律和制度保证，经济人追求个人利益最大化的自由行动会最有成效地促进社会利益。这对分析法律尤为重要，意味着只要法律制度设计合理，就可以达到“激励相容”。这就为评判法律制度优劣提供了一个标准，正如现代制度经济学认为“制度是重要的”，因为一个组织在制度上作出的安排和确定所有权所造成的激励状况，决定着一个组织的经济效率。波斯纳亦言：“对法律经济学家而言，过去只是一种‘沉没了的’成本，他们将法律看成是一种影响未来行为的激励系统”，而税法也有此功能。
　　
　　(一)税法对纳税主体纳税行为的激励
　　它通过提倡何种税收行为或反对何种税收行为、鼓励什么税收活动或抑制什么税收活动等信息传达出来，借助奖励或惩罚的强制力量以监督执行。税法的激励，可以规定纳税主体的行为方向，改变其偏好，影响其选择，从而使其有动力去做出税法所要求和期望的行为，最终实现税法所设定的整个社会经济关系系统的要求，取得预期的税收法律效果，形成理想的税法秩序。税法的激励功能在税法中表现得较为突出，亦较为常见。例如，在税法中，各国都有税收的特别措施——优惠措施和税收重课措施。这两种措施，都直接影响到经济活动主体收益的大小，因而，对纳税主体是否从事某种经济活动有极大的激励作用。“对一种行为征税就会促使从事那种行为的人们转而从事那些征税较轻的行为。”因此，许多国家为了鼓励某一产业发展，往往采取税收优惠措施，为了抑制某产业的发展则往往课以重税。
　　
　　(二)税法对征税主体征税行为的激励
　　以分税制财政体制为例，分税制启动了中央与地方政府财政分税关系的新机制，调动了中央与地方两方面促进经济发展和增收节支的积极性。分税制要求中央和地方两套税务机构按照国家统一的税法分别征收与本级层次相适应的税种，不得越权减免。这就保证了不同地区、不同行业、不同企业、不同产品之间在公平税负的基础上进行平等竞争，促进了全国统一市场的形成；同时，由于分税制按税种划分收入，从而淡化了地方与一些盲目发展的诸如小烟厂、酒厂等此类企业的利益关系，使相当一部分地区开始停止对此类企业的扶持，产业结构趋同现象得到一定程度的遏制。政府管理经济的手段也由直接干预向运用经济政策间接干预转变，促进了企业间的公平竞争，使经济增长方式由粗放型向集约型转变，经济工作更注重结构的优化调整和效益的提高。
　　
　　五、税法可以优化资源配置，提高税收效率
　　
　　法律经济分析的基本预设之一就是对社会资源的假设：资源是稀缺性的。资源稀缺性的理论假设是一个根本性假设，经济分析法学的其他基础性命题均建立在这一假设之上。既然凡资源都是有限的，税率的高低与增减也就体现了国家与社会对投资与消费行为的倾向性意愿：使产业结构更优化，地区经济发展更平衡，投资流向更符合国民经济整体利益；也可以实现对经济周期波动的调节，比如，经济过热或过冷都可以通过税种的开停征、税率的升降、税收优惠措施的行止来平抑，从而熨平波动。具体说来，主要体现在优化资源配置、提高税收效率两个方面。
　　
　　(一)税法优化了资源配置
　　依照法经济学的观点，市场体制的有效运行主要依赖法律制度的有效安排。在市场体制下，法律制度的功能就在于以整个宏观社会作为考察背景，将一切现有的社会资源进行最优化的配置。经济学研究表明，在影响经济增长的各种因素中，制度处于最核心的地位。因此，许多制度经济学家都普遍认为：首先，制度能够带来经济效益，因为制度是决定经济单位合作或竞争的一种方式，它能提供一组结构，使其成员在这种结构安排下可以获得在这种结构之外得不到的利益；其次，这种结构保证其成员在获取此种利益的动机下，以追求效益增加为目标来行事，从而提高整个社会的福利水平。因此，做为制度形式之一的税法，无不体现上述制度的功能，即优化资源配置，减少社会资源的浪费。
　　
　　(二)税法提高了税收效率
　　制度效率是法经济学的一个重要概念，指的是在一种制度约束下，参与者的最大化行为将导致产出的增加，而相应的无效益则是指参与者的最大化行为将不会导致产出的增加。法律规范、法律制度都是以最大化使用资源为最终目的。即通过法律手段的配置来促进资源的优化配置，实现帕累托最优。斯蒂格利茨指出：判断一个良好税收体系的“第一标准是公平。……第二个重要标准是效率”。什么是税收效率?多数税收学家认为，所谓税收效率是政府向企业和个人征税，不但是收入分配，也是资源转移，是对市场的资源进行重新配置。所以，税收对资源的重新配置既会促进经济效率或效益提高，也会导致经济效率的损失，这种效率称之为税收的经济效率。另外，税收效率还包括税收的行政效率。因此，税收效率一般包括经济效率和行政效率两个方面。就我国目前的情况看，经济活动中的竞争机制尚不健全，或者说有外部因素影响，资源配置没有处于最优状态。在这种情况下，还需较多地运用税收杠杆来对资源配置、储蓄和资本形成进行调节，税收中性只能在某种和特定范围内实行。既然如此，税法确定的税收效率原则，在指导税收立法时就要尽可能通过选择税种、确定税基、制定税率来考虑如何避免造成大的经济效率损失，如何改善资源配置，提高税收的经济效率。
　　综上所述，使外部性问题内部化是税法的最基本的功能，是税法功能的起点。减少不确定性是税法在法律上的功能体现，是税法的一般功能。降低交易成本，提供激励机制是税法的核心功能，是税法中具有手段与工具性质的功能。而优化资源配置，实现税收效率的提高是税法的终极目标功能，是税法功能的终点。因此，可以认为，税法的这五个方面的功能是一个互相联系、有一定逻辑层次的有机整体；也正因为税法的这些功能，税法的产生才具有了法与经济学上的合理性和正当性。