国债投资支持西部大开发的政策取向

紫霞小仙子

关键词：债务理财；世代交叠模型；新古典“挤出”假设
　　一、我国积极财政政策的特征和债务理财理论

　　我国积极财政政策是以国债为主，兼用其他财政手段为主要特征的。这样，人们对国债规模、范围、债务依存度，以至现在中国政府的债务负担究竟有多大，是否存在隐性或有债务风险，是否会落入“债务陷井”等事关国家经济安全等等作了不同的解释。

　　财政是一国政府活动的核心，作为一国政府履行其职能的收支行为，通过税收、借债、收费等收入形式，而政府的支出则提供不具排他性消费的公共产品。这样，政府财政收支活动，应能增进社会经济的发展。政府活动与企业活动相类似，应保持良性的财务状态即至少应保持收支平衡。一个有效率的政府，如布坎南（1992）所指出的“如果将政府也视为一个经济人，它也有自己的独立的利益。这种利益就不见得总与社会的利益保持一致。”即可能出现“为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施”的“诺斯悖论”　（张曙光，2000年）这里，我们是从一个新视角，运用上述曾提到过的哈维。罗森（1995）的“债务理财”层面来分析我国国债政策的风险性。

　　债务理财，是世界各国政策财政政策讨论中的中心问题，也是我国实施积极财政政策的核心问题。按照哈维。罗森的观点，这些问题包括债务规模的度量、谁来承担其负担以及在什么情况下债务是筹措政府支出所需资金的适宜方式。

　　国债是一个激发情感而难以对付的课题（哈维。罗森1995）。它作为一种借款，或作为在未来支付某笔货币的一种承诺，它可以不断的借新债还旧债，是政府的一种重要理财方法。债务是同财政赤字相通的。某个时点上的债务是以往所有预算赤字的总和，也即，债务是以往支出超过以往收入的累计超支额。当然，赤字和债务是两个不同的概念。债务是一个“存量”（在一个时点上度量）的概念，即某一时点上的债务是以往赤字的累计值。而赤字则是一个“流量”（在一段时期内度量）概念，是在一段时期的赤字就是支出超过收入的超支额。哈维。罗森认为，一国的政府债务有多大？其答案取决于计算中的包括哪些资产和负债，以及它们被怎样估价。而“正确”的答案，又取决了你的“目的”。对此，根据美国的情况他指出应谨慎地考虑：联邦储备银行持有的政府债务、州和地方政府也有大量的未清偿债务、通货膨胀侵蚀着债务实值，年度赤字并不反映等影响、资本与经常帐户（联邦政府只有一个预算，这个预算中的所有支出被加总在一起，并不区分经常开支出与资本开支，而美国的许多州与政府地方的标准会计程序是将经常支出与资本支出的预算分开；以保持一个与经常支出分开的资本预算对组织的财务状况提供一个更为准确的反映），有形资产（联邦政府不仅有大量的负债，也拥有巨大的有形资产，包括居住用的与非居住用的建筑物、设备、黄金和矿产权等）、隐蔽义务（如社会保障等，有人估算它在7万亿美元左右。安达信公司在考虑估算隐蔽义务的条件下，国债即政府债务几乎是官方数字的3倍）等因素。

　　罗森还认为，对于国债负担问题，要回答的是需要人们仔细考虑债务理财的成本以及债务的承担人是谁的问题。他运用了三个理论：一是勒纳的世代交叠模型：借债要偿还。债务承担人，在任何时点上，几代人同时并存，即世代交叠，一个简单世代交叠模式的分析就能说明债务的负担可以在各代之间如何进行转移，因为人口是由相等人数的“青年”、“中年”、“老年”人所组成，每代持续20年。无论是后代要么还债要么借新债还旧债。在这两种情况下，都存在着从未来纳税人到债务持有人的资金转移，因为即使借新还旧债务，也必须向新的债券持有人支付利息。两者都使后代必须承担债务的负担。他运用勒纳的世代交叠模型，假定政府从它的公民举债，这是内债，并认为内债不会对后代造成任何负担。下一代的人只是相互欠债。一旦偿还债务时，收入就从一组公民（未持有债券的那些人）转移给另一组公民（债务持有者），然而，下一代作为一个整体的境况并没有变坏，因为它的消费水平同原本一样。这是“右手欠了左手（马斯格雷夫1985转引18世纪作家Melon的话）。内债不会给后代造成负担的观点在美国统治了上世纪40年代与50年代，但现实的问题要复杂得多。但外债则不同（在美国），约有18％的联邦债务是由外国投资者持有的，后代肯定要承担负担，因为其消费水平会下降，其下降数额相当于必须偿还外国贷款人的本金加利息。另一方面，如借款被用来为资本积累融通资金，则结果取决于投资项目的生产率。如果投资的边际收益大于从国外所得资金的边际成本，那么债务和资本支出的结合，实际上会使后代的境况变好，反之，假设项目的收益小于边际成本，则后代的境况会变坏。但对债务负担由后代负担的程度有两种观点，一是内债对后代不会造成净负担，它只是代际转移；另一是在世代交叠模型中，债务理财有可能给后代造成一种实际负担。二是新古典模型。这个模型十分强调，债务理财会对资本形成所产生的潜在而重要影响，当政府开始一个项目时，不管是用税收还是用举债来筹措资金，资源都要从私人部门抽出。政府举债减少私人投资的假设在新古典分析中起着关键作用。即”挤出“假说——当公共部门在可供投资的资源池中汲”水“时，私人投资会被”挤出“。　”挤出“是由利率的变动引起的。当政府增加其对举债的需求时，认为信贷价格的利率必然会上升。利率上升，私人投资就变得更为昂贵，人们就会从事较少的私人投资。可见，债务的负担也取决于债务理论”挤出“私人投资的程度。三是李嘉图的等价理论代际自愿转移会抵消债务政策代际效应，使得”挤出“不会发生。代际自愿转移，是指当政举债时，”老“一代的人会认识到其子孙的情况会变坏，并再假设，老年人关心其后代的福利，因而不想使后代的消费水平下降，老年人增加他们的遗产，使这笔遗产的数量足以支付未来偿债时应交的额外税款。其结果是每一代恰好会有政府借债前一样的消费量。这样做，私人能够抵消政府债务政策的代际效应，以至于税务理财与债务理财在本质上是等价的。这个观点，即政府的理财形式是无关紧要的，即李嘉图等价模型。然而，李嘉图是怀疑这个背上他名字的理论的。

　　至于究竟有哪些因素决定政府应采取税收还是举债来筹资呢？在债务与税收之间如何作出选择是财政领域内最基本的问题之一，也是我国积极财政政策必须作出的重要抉择。在哈维。罗森看来有以下不同的评估观点：一是受益原则，即如果举债项目使后代受益，则举债让后代支付是适宜的，因为后代享受了这种重建基础设施的利益；二是代际公平。假设，由于技术进步，我们的孙子辈将比我们更为富有，即人们预料到后代要比当代富，那么公平原则表明，让后代“负担”是公正的；三是效率考虑。从效率的观点看，税收的债务必须在它们各自产生的“超额负担”的基础上进行比较。如果不存在任何“挤出”，那么债务理财会有较小的超额负担，因为一系列小额增税比一笔大额增税会产生一个较小的超额负担。然而，“挤出”一旦发生，这个结论可能会完全改变。此外，还有宏观经济和道德与政治考虑等不同评价观点。

　　二、我国积极财政政策为什么用“增债”而非“增税”

　　哈维。罗森的债务理财理论对深刻理解我国反周期的扩张性的积极财政政策用“增债”而非“增税”或“减税”是有十分重要理论意义的。国债作为取得财政收入形式，相对于税收而言，借助国债这个财政收入对政府增加财政支出的能力所形成的约束就可能是“软”的。这是因为国债具有不同于税收的形式特征的约束。税收尽管也有其自身的内在约束，但税收这个财政收入具有三个形式特征：强制性、无偿性和固定性。税收所具有的强制性和无偿性，决定了微观经济主体对“可容忍的”税收水平的看法是趋于相对稳定。　（阿特金森、斯蒂格里茨，1992）在正常情况下，政府增税（提高税率或增设税种）的企图往往会遭到一定的反抗。无论这种反应是来自政治上的，还是经济上的，也不论它是以显性的形式表现出来，还是以隐性的形式表现出来，它总是对政府“人为增加财政收入企图的一个制约因素。而税收所具有的”固定性“特征，又决定了课税的对象及其比例或数额等，必须以法律的形式预先确定下来。除非变动税法，否则政府只能依法治税，按法定的标准课税而不能有任意性和随意性的更改等等。

　　国债，作为国家的公共信用，它是一种信誉度极高的“金边债券”，是以政府公信力为担保，并按市场规律发行和流通的有价证券。“公共信用是力量与安全的一个非常重要的源泉，我们应该珍惜它”（乔治、华盛顿）。国债除了具有公信用特征即收益的安全性一面，又有一般信用所具有的两个特征即借债还本付息的增值有偿性，以及国债自愿买卖，何时需要、何时发行等灵活方便的流动性和变现性。国债是安全性、有偿性、流动性三性俱全。

　　对当时经济增长下滑和社会总需求不足，我国实施积极的财政政策进行反周期调节，究竟应采取“增债”还是“减税”？按照国际通常的做法，或者如西方市场经济发达国家进行反周期调节，一般都采用“一减三增”做法，即减税、增加财政支出、财政赤字和国债，最终地说，无非是一减税，二增债。两者择其一。我国积极财政政策为什么不选择“减税”而采用“增债”形式，我们认为，其原因：一是我国尚不存在全面减税的基础和条件，不是不想减，而是减不动，减不得！因为连年的财政赤字居高不下，加上财政的债务依存度很高，如果全面减税，财政收入占GDP的比例将更要下降。实施积极财政政策的基础将更加脆弱。这将会进一步削弱政府尤其是中央政府业已弱化的财政保障能力和宏观调控能力。

　　二是我国的税收结构是以工商企业的间接税即增值税、营业税和消费税为主，而企业所得税和个人所得税等直接税所占比例较小，国家的税负主要由企业负担。2000年我国企业所得税（包括涉外企业所得税的个人所得税）和个人所得税等直接税占全部税收收人的19％，而间接税收人占全部税收收入的70％。这按国际经验，削减直接税的扩张效应的自动调节器作用要优于间接税。这样，如果削减间接税，一则减税效应较弱，放弃大量收入而获取较弱的刺激投资和消费效益是得不偿失的；二则削减间接税又具有拉动物价进一步下降的效应，在我国已存在通货紧缩的趋势下，它将导致物价下跌，就更不利于企业发展和拉动经济增长。

　　三是我国的税制也是一种对投资征高税的税制。对投资征税包括有三方面的内容：一为生产型的增值税；二为投资方向调节税，税率为投资额的5—30％（1990年已改为减半征收，2000年该税取消）；三为强制性地低估劳动成本，例如北京参照传统国有企业规定非国有企业的名义货币工资为800元，高于此数的都算做利润。这一工资水平不包括住房、福利、公费医疗、退休保障等收入，而目前非国有企业的实际货币工资一般平均为2000元左右，按800元计算劳动成本，就会有60％左右的工资被当作利润征税（张曙光，2000）。因此，减税将大大减少政府的大量税收收人，而且再说在当时已有45％左右的亏损企业面的条件下，和即使迄今企业经济效益有所好转利润有所增加的情况也仍有1/3以上的企业亏面的条件下，减税，实际上企业是无钱缴税，“减税”只是减少欠税，对刺激生产尤其是刺激和扩大需求，几乎很难产生积极效应而大打折扣！希望“减税”来减轻企业负担，刺激消费和投资，只能是一种愿望。同时，又由于在当时原有的经济结构框架内，传统的市场需求已基本饱和，市场需求开拓的空间很小，对经济发展很难达到预期效果。这些“减税”的条件、均不具备。四是普遍减税，势必修改税法，工程浩大，决非短期所能见效。这就涉及税收的固定性、无偿性和强制性等三性形式特征的法律的变更和修改程序、手续等问题。五是尽管我国的宏观税率不高，1998年约在12.4％，但带有税收性质的“费”收入，名目繁多，使企业的实际税费负担不堪重负，即有“清费”的要求。从一定意义上说，清费乃是最大程度上的减税之举！当前减税首先必须“清费”，清理不合理的巧立名目的税收性质的“费”。目前企业负担偏重，主要不是税收负担重，而是非税的“费”负担重。（有人计算各种非税负担的“费”甚至超过了税收）因此，把这部分“费”清理好了，实际上就是“减税”，这就有利于体现税收的公平和效率原则，也有利于改善企业的经营条件和环境，可以说这是一种一定意义上的“永久性减税”。
　　投资的快速增长成为拉动1998年国民经济增长的主要因素。据测算，1998年资本形成总额拉动GDP增长4.7个百分点，其中由于国债资金的注入，直接拉动GDP增长1.5个百分点。也就是说，1998年如果没有国债资金的注入，固定资产投资就不可能保持一定的增长速度，国内生产总值也不可能达到7.8％的增值。

　　最后，国债资金的注入，有利于引发全社会资金的投入为投资在今后几年内持续、稳定增长提供了可能性。1998年财政专项资金下达计划1105亿元，银行配套贷款1152亿元，两项合计共2257亿元。这批资金共涉及项目7007个，计划总投资12878亿元。财政专项资金和银行配套贷款与全部项目计划总投资的比率为1：5.7，说明1元财政专项资金与银行贷款的注入，需要相应4.7元社会资金来配合。其原因既是财政筹资能力有限，也是政府试图通过国债拉动整个社会投资。但是，目前看来社会筹资渠道存在较大问题，从而形成在投资领域中，政府孤军奋战的局面？

　　由于基础设施项目一般建设周期都在2～3年，国债资金的这种带动效应，为投资在今后两三年内持续、稳定增长提供了可能。事实上，1998年的大部分工程项目结转到1999年继续施工，这些项目对拉动1999年的投资需求起到了一定的作用。

　　国债投资向西部倾斜的政策取向

　　如果以1999年国债收入3415亿元为规模基数，年增长速度为7％～10％推算，可得出此后几年发债额的预测值，如表2所不。

　　由于我国将逐步进入债务还本付息高峰期，每年还本付息占债务收入的比重会保持在50％以上，因而，每年的净债务收入只会在1600～2500亿元或1 700～3000亿元之间。贯彻执行增强西部地区开发力度的大政方针，国家财政可考虑在继续实行积极财政政策的未来5～6年左右时间内，加大国债项目计划投资用于西部的比重，由于1998年的中、西部共计占国债项目总投资的53.5％调整为仅西部地区的比重就占45％以上。这样，西部地区每年至少可得到720亿元以上的国债资金注入，加上同等数额的银行配套贷款资金，再以4.7的乘数带动其他社会资金的投入，为此，每年可使西部地区得以投入资金8200亿元以上，6年累计可达6万亿或7.2万亿元以上。这一极为可观的投资规模将在8～9年左右时期内极其显著地拉动西部地区的经济增长，无疑将与其他政策措施一道，大大改变西部地区的生态环境面貌，缓解基础设施“瓶颈”，改善投资环境，促进西部地区经济和社会发展逐步实现良性循环，从总体上提高西部地区的经济发展后劲。

　　除了在国债资金规模上，在中央财政收支能力可以承受的前提下，持续以较大的比重投资于西部地区外，还要注重提高国债资金在西部地区的使用效率和管理水平，以增强还本付息能力。国债资金的使用效率从宏观方面讲就是拉动需求的力度，从微观方面讲就是指每笔国债资金支出的成本——效益对比。对此，可以考虑的政策取向和政策选择至少有以下方面：

　　第一，中央政府应高度重视国债资金在西部地区的使用效率，而不是简单地充当国债资金分配主体的角色，国债资金的有偿使用性，决定了国债资金投资不同于预算内财政直接投资。为拉动西部投资需求所运用的国债资金，要尽可能安排投资于具有经济效益的基础设施建设和产业项目，并采取有效的管理措施乃至法律手段，切实防止形成“胡子工程”、“钓鱼工程”、和“豆腐渣工程”，工程项目建成后的营运，主要采取公司方式盈利运作，其形成的资产也能够具有偿债性。只要国债资产项目能良性运行，产生效益，国债的发行和偿还就有了保证，扩大国债规模就有了回旋的余地。

　　第二，适当考虑从调整收入分配关系，扩大西部地区居民边际消费倾向入手，提高国债投资的有效性。为此，一是加大西部地区农村的基础设施建设，开发西部农村市场，提高农民的收入水平和消费倾向；二是加强对新兴产业的投资和培养新的消费热点，如通过技术产业和教育投资，努力提高网络、通讯、交通和教育的有效供给，促使供给结构与需求结构相适应；三是增强社会保障支持力度，不仅提高西部地区低收入居民的消费能力、缩小收入差距、降低市场风险预期，而且增强全体居民的安全感，从而提高消费倾向。

　　第三，在西部地区加大国债投资力度的同时，加快各项改革的步伐，及时出台各种有利于调动非政府部门投资积极性的政策措施。这既有助于提高国债投资的效率，又可以满足国债投资对配套社会资金的需求。这些政策措施包括降低投资者门槛（降低进入成本和放宽市场准人尺度等），鼓励个人投资创业，提供财政信用，继续进行税制改革，清理不合理收费，等等。

　　参考文献：

　　①夏杰长：《国债规模的国际比较与启示》，《财经理论与实践》2000年第3期。

　　②袁星侯：《对我国公债融资的若干思考》，《中国经济问题》1999年第2期。

　　③袁星侯：《国债投资宏观效益调查报告》，《中国投资》1 999年第7期。

　　④管圣义、刘邦驰：《我国国债规模与限度的分析》，《数量经济技术经济研究》1999年第7期。

　　⑤上海财大公共政策研究中心：（2000年中国财政发展报告》，上海财经大学出版社2000年版。