关于渐进决策模型视角下的中国民航运输放松管制政策

黄豆豆

　　论文摘要：通过对美国1978年开始推行的航空公司放松管制政策进行分析和概括，在渐进决策模型的视角下分析中国民航运输放松管制政策，提出逐步引入竞争体制，放松航空经营权束缚，以解决我国民航运输业改革过程中所遭遇的种种困境。  
　　论文关键词：渐进决策；民航；放松管制；政策  
　　  
　　一、美国民航运输放松管制公共政策  
　　所谓政府管制，是市场经济条件下，政府为实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范和制约，主要通过管制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为的监督和管理来实现。  
　　1978年以前，美国的航空运输业受到政府的严格管制，航空运输企业的数量、经营范围、航线的经营权利、运营飞机的座位数量、票价等都是由民航委员会(CAB)决定的。这种管理模式从30年代形成以来一直未有多大的变化。在航空运输业处于起步阶段的30年代，这种过度保护的管理模式对航空运输业的发展是必要的。但几十年来，航空技术的飞速发展，特别是大型喷气客机的出现，使得航空运输日益成熟成来，已经成为一种便捷、有效、安全的运输形式。尤其是70年代初以B747为代表的宽体客机的出现，使得航空公司的运力迅速增长，而运输量的增长远远赶不上运力的增长，而由于石油危机引发的世界性经济衰退，更使这种运力过剩的状况愈发严重，航空公司陷入全局性的亏损和经营困难。主要的表现形式就是载运率(Load Factor)不断下降，票价不断上涨。这种矛盾意味着现有的管理体制存在严重的缺陷，社会各界对航空运输业的管理体制提出激烈的批评，批评者认为过度僵化的管理体制严重制约了航空公司的竞争性和活力，使得许多航空公司陷入了严重的亏损。  
　　在航空运输业放松管制的20年间，航空运输业取得了巨大的发展。大批新的航空公司进入市场，原有的航空公司也在调整其航线和运营计划，同时也有许多具有良好声誉的航空公司由于不能适应新形势、采取适当的竞争策略而不复存在了，如泛美、东方、贝内夫等等。许多新的航线被开辟了，越来越多的城市享受到航空运输服务；票价作为一种有力的竞争手段被广泛地使用。原有的航空运输市场格局已发生很大的变化。1998年美国的航空客运量达到近6亿人次，比1978年增加一倍多；全国人口的50%在过去一年中曾乘飞机旅行过；美国航空公司的数量从放松管制前的二十多家增加到1998年的90多家；航空票价的平均水平在扣除了通货膨胀的因素以后，20年中下降了约40%；客座率也比20年前大幅度提高，航空运输业的效率大大提高了。载运率从1976-1978年的50%-55%上升到1996-1998年的66%-68%。同时美国航空运输业的放松管制增强了美国航空公司的国际竞争力。  
　　二、中国民航运输放松管制公共政策的渐进决策分析  
　　（一）渐进决策模型的基本内涵  
　　渐进决策模型最初由美国著名的政治学家和政策科学家林德布鲁姆于1959年发表的《“渐进调试”的科学》中提出。所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现有政策进行修改，通过一连串小小的改变，逐渐实现决策目标。在渐进决策中，决策者只进行边际的决策，只考虑有限的政策方案与有效的行动结果，只重视调试目标、重新检查资料，作连续不断的补救性的分析评估与社会片段的分析。渐进决策模型在分析以社会稳定为前提的政策变迁时是十分有效的。从认识论上讲，它从历史与现实的角度将决策的运行看作是一个前后衔接不间断的过程；从方法论上看，它注重量的积累，以量变达到质变，主张通过不间断的修正，达到最终改变政策之目的。它所主张的试错法、计算决策法、启示决策法、突破瓶颈法等策略分析手段无疑对现实中的决策助益颇多。
　　（二）渐进决策模型在民航放松管制政策过程中的应用  
　　1、任何一项决策必然要与时间、信息等因素相关，而决策的正确程度则直接受制于决策者对决策备选方案及后果信息的了解程度。因此决策者只能在对决策方案有一定了解的基础上就开始决策，继而边决策边执行，以期完成整个决策过程。我国的民航管制具有一定特殊性，政策的变革必须以了解这一特殊性为基础。我国的市场机制是从计划经济体制转变过来的，在计划经济体制下，民航业的一切活动都由政府的行政命令安排，管制存在于民航系统的方方面面，而不仅仅是对市场失灵状态的约束。如李晓钟等认为，我国管制不同于西方国家的成因并不是因为市场失灵，而是源于计划经济惯性和本能。计划经济体制严重束缚了航空运输的发展，使得在改革开放之前的近30年的时间里，航空运输的发展非常有限，远远满足不了市场的需要。因此，中国的民航管制政策并没有随着市场经济体制的转变而自然转变，必须有一个逐渐人为调整的过程。  
　　2、渐进模型认为沉没成本不允许决策者考虑所有的可供选择的方案，特别是政策方案的任何激烈改变。因此现有政策对既有政策具有很强的路径依赖。面对着无法忽视的庞大的人力或物力上的投入。决策过程天然的对存在根本性变革的政策方案产生了排斥。民航运输业既是资本密集型又属于技术密集型产业，进入所需的资本金额巨大，技术尤其是安全性的技术要求很高。民航的资产专业性强，在目前我国还没有明确的退出机制的情况下，沉没成本非常高。近年来，民营企业对民用航空领域投资热情日益高涨，因此民航领域对非公资本开放势在必然。国内的奥凯、春秋、鹰联、吉祥四家企业已经成为国内首批试水民用航空业的民营公司，四家航空公司近期先后投入飞行。在现行体制下，我国民航的经营成本较高，飞机租赁、航材、航油、飞机起降费用等刚性成本占总成本的80%，可控成本如人员费用、办公费用等仅占20%。航空公司降低成本的空间十分有限。
　　3、渐进决策模型是实现较少冲突的权宜之计。市场上买卖双方总要相互讨价还价，妥协的结果便是相互退让，最终取得能使各方等同或超过最低限度满足的“议价”。受到各方影响的政策制定过程，必定会使最终成型的政策方案成为协调各方利益的妥协物。例如，当1997年中国民航总局放松价格管制，允许机票打折时，整个行业表现出无序的状态，导致了全行业利润的下降，1998年甚至导致全行业亏损24.4亿元。价格管制刚刚松动，就导致全行业亏损。承担民航国有资产保值、增值责任的民航总局不得不迅速采取紧急应对措施。1999年1月，国家计委和民航总局联合发出《关于加强国内航线票价管理，制止低价竞销行为的通知》，即“禁折令”。禁折令很快对改善整个民航业经营业绩产生了重要作用。1999年国内民航业盈利7.9个亿，一举扭转了1998年的亏损局面，同比减亏37.7亿元。但禁折令德实行使全国旅行社在1999年全年累计减少收入10亿元；各航空公司也客流量锐减，只好纷纷采取各种变相打折的办法争夺市场；消费者增加了交易成本，更加怨声载道。面对重重压力，民航总局意识到禁折令这种强行抬高价格的管制措施维持不了多久，于是很快出台航线连营措施。规定从2000年4月1日开始，国内各主要航空公司在102条航线上采取联营措施，联营涉及了国内25家航空公司。2001年3月，联营航线增至150余条，占到了全国民航航线总量的60%以上。航线联营使市场竞争度程度大大降低，是民航业市场化改革的倒退。而且，航线联营也不能有效杜绝犯规行为。因此，民航总局不得不在2001年分两次宣布共有15条航线可以公开打折，最低可以达到5.5折。这一阶段，进入管制是先放松再严格，使民航业由完全垄断过渡到垄断竞争。民航总局试图放松价格管制以促进行业竞争，但由于国有企业改革不到位，市场主体地位没有确立，政企不分的弊病没有根除，没有建立相应的退出机制，使得这一尝试引发了恶性价格战。民航总局不得已采取了违背市场取向的行政性措施以救市，在某种程度上，出现了市场化改革、规制放松的倒退。  
　　三、评价与思索  
　　（一）缺憾  
　　1、渐进决策模型始终强调缓慢式的冲突化解与步进式的目标达成。试图用片段性的、修补性的手段来弥合社会共识与现实状况之间的边际差距。例如我国的民航法制建设不完备，规制行为带有随意性。虽然我国已经出台了《民用航空法》（1995）、《民用机场管理暂行规定》（1986）、《国务院关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定》（1989）、《外商投资民用航空业规定》（2002）等法律、法规，但没有形成航空业规制法规体系，甚至有些法规已经过时，对航空业的发展起阻碍、限制作用。规制机构出台的措施带有行政命令的色彩，主观随意性较大，不利于对其合法性、有效性进行监督。  
　　2、渐进决策模型允许试错机制的存在，允许对步进过程中新生的细小错误进行改正，并在这种不断的纠偏之中求取正确的结果。然而民航有其自身特点，其沉没成本及一次性投资均十分巨大，其影响力几乎遍及当代信息社会的每一个角落，任何微小的失误都可能导致巨大甚至难于挽回的损失。一味重复渐进主义中“纠正所有错误剩下的就是正确”的做法，会造成社会资源的极大浪费，无论是航空技术的进步还是民航运输行业的发展，都承受不起这样高昂的成本。  
　　3、渐进决策模型极力反对跳跃式的发展，因为这意味着更大的未知性与对平稳秩序巨大破坏，它认为微小步骤的持续积累同样可以很快的达成理想目标。管制放开的直接结果就是政策性进入壁垒的降低。改革开放之初，民航总局成立六家航空公司，随后增至十家，在允许地方航空进入之后，我国先后成立20余家地方航空公司。而2005年新政策的出台，由于民营资本的准入和外资持股比例上限的提高，随即引发了又一次的进入浪潮。两年之中我国新成立和申请筹建的航空公司达十余家。虽然这些民营企业资本较少，大部分只有几亿元人民币的注册资金，3架以下的飞机运营，相对于成熟企业微不足道，但是他们对于航空业的冲击是不可忽视的，在未来的民航市场上将会带来更加激烈的竞争。  
　　（二）展望  
　　美国对航空运输业放松管制的经验对我国的航空运输业的发展有很大的启发。我国的航空运输业目前所面临的形势与70年代美国民航业的形势有很多相似之处。航空公司的成本居高不下、载运率下降、陷入全面亏损、乘客对民航运输服务的满意率急剧下降。这种状况依靠限制运力过快增长、取消折扣、规范销售市场、禁止恶性价格竞争，只是暂时性的解决办法。从长期来讲航空运输业不仅面临其他航空公司的竞争，更重要的是要与地面运输竞争，同时也要与其化行业在消费者的各种支出项目中竞争。只有降低成本、提高效率才是根本的解决之道。而为实现这个目标，有步骤地引入市场竞争机制、放松对航空公司经营权的束缚是一种必要的选择。在这一方面美国的航空公司竞争策略的变化对我国的民航业的体制改革应该有参考价值。即便是在中国政府对社会依旧具有强大掌控力，国家的政策指针如此清晰的情形下，单维治理结构下政策目标的推进依旧是阻力重重。激进推行以解决问题的模式在复杂社会难以畅行。而依靠多年温和的增量式改进来一步步接近目标，采用渐进主义模型这一达成目标的方法论，赞同充分运用策略性的手段与途径，无疑是得到各方认同感最高的及最为可行的方式。也是多中心治理模式下决策过程的一般性特点。