浅议我国高收入者个人所得税征管制度的法制完善

紫霞小仙子

　　【摘要】目前，我国个人所得税正面临重大改革，如何加强对高收入阶层税收征管的法制完善再度成为热点话题。对此，本人认为应从建立诚信纳税的法制理念、完善税收征管相关立法、建立高效个人收入监控机制以及向严管重罚的执法模式过渡四个方面予以法制完善。

　　【关键词】高收入阶层个人所得税征管法制完善

　　一、高收入阶层个人所得税征管概述

　　1、高收入阶层之含义分析

　　个人所得税是以个人(自然人)取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税。从税源上看，其中达到一定高度的收入标准的纳税群体即为高收入阶层，而此外则为一般工薪阶层。目前高收入的含义大致有两种，一是年薪属于高收入的水平，二是收入多元化所形成的高收入，即既有业内收入，又有业外收入，既有固定收入，又有流动性收入。

　　2、高收入阶层税收征管之意义

　　其一，用个人所得税对高收入阶层进行重点调节，是我国当前社会收入分配的关键所在。目前我国个人收入分配中的高低差距有进一步拉大的趋势，这容易引起社会心态的不平衡，影响稳定的局面。因此，运用税收政策来调节社会收入的再分配，保持合适的收入级差，就显得尤为重要。

　　其二，个人财富积累比重严重倾斜，需要运用个人所得税进行重点调节。个人收入分配的悬殊，必然导致财富积累的差异;而对个人财富积累比重的严重失衡，则应将个人所得税征收的重心放在高收入阶层，使社会财富分配和积累控制在合理和可以承受的范围内。

　　其三，市场经济的发展在很大程度上激活了人们的主动性和创造性，因此在收入分配领域形成一部分高收入阶层是客观和正常的现象，但法制的不完善易导致一部分人利用各种法制漏洞获取高额收入成为高收入者。因此，加大对高收入阶层重点的调节和监控，也是促进市场经济本身健康有效发展的需要。

　　二、我国高收入阶层个人所得税征管制度现状

　　在我国以调节个人收入分配、均衡社会财富构成为主要目的的个人所得税，一直呈高速增长的态势迅猛发展。但近年来，人们却逐渐发现了一个奇怪现象:越是有钱的人缴纳个人所得税反而越少。

　　据统计，2000年我国征收的500亿个人所得税中，80%来源于工薪阶层，占人口的8.7%，个人储蓄占储蓄总额60%以上的高收入者，其实际承受的纳税负担比其他人群还低。而国际经验普遍证明，个人所得税的主要征收对象是高收入者和富有家庭。比如，在美国5%的高收入纳税人缴纳了大约50%的联邦所得税。通过比较深刻暴露出了我国目前高收入阶层个人所得税征管中存在的诸多问题。

　　第一，收入多元化、隐性化，申报难以足实，腐败、违法现象多有发生。从实际情况分析，因高收入阶层收入高、渠道多、形式多等，很难掌握其实际收入水平，收入模糊也为偷逃漏税等各种违法现象的滋生提供了温床。

　　第二，支付环节多渠道，代扣代缴难以全面落实，国家税收流失比例大。由于目前各单位、企业为了自身的利益或受各种因素干扰而代扣代缴执行不力，这种带有源泉控制的环节放松，必然导致大量的偷逃漏税和调节乏力。

　　第三，从业场所流动性强，税务稽核难以跟踪到位，征收管理收效甚微。高收入阶层中有相当一部分职业具有很大的流动性，与此相应的收入来源及支付渠道也缺乏固定性，从而加大了税务部门的稽查核实难度。

　　三、我国高收入阶层个人所得税征管制度现状的成因

　　1、高收入阶层主动纳税意识比较淡薄，没有纳税义务的责任感

　　近年来，高收入者对缴纳个人所得税的意识都有不同程度的提高，但这种意识只是浅显的，主动的申报意识仍比较薄弱。此外，还有相当一部分人受个人利益的驱使，千方百计偷逃税款，以达到高收入的目的，毫无纳税义务责任感。

　　2、对高收入者税收征管的立法不完善，纳税法制环境欠缺

　　对于个人所得税而言，高收入者也并非特殊纳税人，对现行的个人所得税制度及其征收办法出现的对高收入者的“征管制度失效”现象，必须提高包括个人所得税法在内的我国整个税法体系的立法层次，从根本上改革完善，而不应只是针对高收入者发布各种规定、变通性办法来修修补补。这些规定、办法不仅立法层次低、主观随意性大、透明度差，而且其中有些规定已明显超越了授权立法的范围，或从实质上改变了基本立法的内容。面对这样一种范围和层次混乱不清的法律环境，我国的个人所得税显然已经丧失了“效率优先，兼顾公平，调节差距”的法律基础。

　　3、现代科学征管水平较低，税收调控收入分配功能弱化

　　我国现代科学税收征管水平还处于较低的层次，从申报、审核到检查扣缴制度都缺乏先进的现代化的资料储备、检查、查询和处理手段，信息传递慢而缺乏准确性，无法约束纳税人。例如，国家虽然已对居民的银行储蓄存款实行了实名制，但银行与税务机关的联网工作尚未展开，税收信息化水平低，社会协税护税功能不强，税务代理制度还不完善，不能很好地发挥其中介组织的作用来帮助纳税人、扣缴义务人办理税务事项。

　　4、税务执法惩处不力，偷逃漏税屡禁不止

　　依法纳税是现代国家公民的基本义务，对偷逃漏税行为必须依法惩处、有效打击，激励公民依法纳税。但目前税务部门的稽查力量较弱，不能有计划、有重点地对高收入者进行专项稽查，而对查出的偷逃税行为往往以补代罚、以罚代刑，法律威慑力不强。加之对偷逃税处罚标准低，使偷逃者的收益有可能大于其受惩罚的损失，难以起到惩戒作用。

　　四、我国高收入阶层个人所得税征管制度的完善措施

　　1、增强公民纳税意识，建立诚信纳税的法制理念

　　首先，纳税意识直接反映公民对课税的接受程度，是决定税款征收效率的一个重要因素。一方面要通过各种形式加强宣传教育，使公民认识到纳税是国家运转、社会进步以及个人发展的共同需要;另一方面要通过法律的威慑力和强制措施实行代扣代缴，使公民认识到偷逃税款的严重法律后果，以使公民逐步形成自觉纳税意识。

　　此外还应指出，政府在宣传纳税人必须履行纳税义务的同时，不能忽视纳税人的权利，相反更应告知纳税人所拥有的权利，如知情权和监督权。而在税收管理上，税务机关处于管理者、检查者、执法者的地位，以国家形象自居，拥有支配、处置权利，而纳税人则处于被管理、被处罚、被监督的地位，这不利于人们自觉纳税意识的形成。对此，不仅在纳税人的具体扣缴方式上，而且在税款征收以后政府如何使用、是否将其用于公共目的，纳税人都应有知情和监督的权利。在纳税人权利和义务逐渐对称的过程中，人们的纳税意识就会相应增强。政府为了达到这一目标应提高政府预算的法制化和透明化，提高公共产品的质量，让纳税人真正体会到“取之于民，用之于民”的税收政策。

　　2、完善税收征管的相关立法，改善纳税法制环境

　　首先，加快《个人所得税法》修订的步伐。《个人所得税法》是1980年颁布的，尽管经过了1993年的修正，但随着我国经济的发展，有些条款已经不适应新的形势，需要加以完善。具体而言，要适当提高个人所得税的起征点，细分收入性质，按不同收入性质分定税率;深化税制改革，考虑企业税制和个人税制的统一和衔接，从法律上避免企业和个人在税负上的不公平。

　　其次，尽快出台加强针对高收入阶层税收征管的相关单行立法。通过这一单行立法不仅可以改变原有规定、办法的立法层次低、内容模糊、透明度差等弱点，同时也可以区别于一般工薪阶层，建立更具体适用于高收入阶层的税收法制体系。如在其内容中进一步区别规定针对高收入者的累进税率，并增设相应的严惩偷逃漏税的有关法规等。也由此对提高高收入阶层个人所得税征管水平奠定了法制基础。

　　3、提高现代科学征管水平，建立高效的个人收入监管机制

　　首先，建立和完善个人所得的纳税申报制度。完善个人收入申报制度是强化个人所得税尤其是针对高收入阶层管理的关键。因此，建议在我国加快建立全面有效的个人“双向”收入申报制度的步伐:结合《个人所得税法》的修订，明确规定所有支付个人收入的单位和个人都必须依法定期向税务机关申报支付的个人收入情况;结合新《税收征管法》的实施，尽快出台扣缴义务人登记管理办法;明确规定全年各类总收入超过一定标准的个人，年终后1个月内必须向税务机关申报;特别是对高收入、高职务、高知名度的人的收入要实行重点监控，建立和完善个人财产申报和登记制度，提高和强化个人所得税的征管力度，如果发现偷漏个人所得税，则要追究纳税人个人和代扣代缴人的法律责任。

　　其次，对高收入阶层实行年度结算，加强审核评税。针对现行税制按月、分次征收存在的问题，建议在对高收入个人建档管理的基础上，对高收入个人实行年度结算，开展个人所得税的审核评税。对高收入人群实行年度结算，将收入规模与纳税水平进行对比分析，有利于发现问题，保证税款及时、足额入库，有效防止偷漏税款行为发生。

　　最后，健全税收稽核系统，实行网络化管理。要提高税收征管的效率，必须以全面构建税收管理信息平台系统为切入点，充分发挥网络化、信息化的效能，不断提高税收管理、监控水平。建立以“双向申报”纳税为基础、以计算机网络技术支持的纳税人和扣缴义务人双重档案体系为依托、集中征管、重点稽核的征管模式:税务机关以扣缴义务人申报的资料档案、纳税人档案和纳税申报表三者为依据进行电子化核查，监督支付人的扣缴情况，纠正并处罚不真实的纳税申报，引导纳税人如实申报纳税。

　　4、加大执法力度，以刑法作后盾，强化税法威慑力

　　首先，随着个人所得税收入的高速增长，逐步从小税种向大税源、大税种的转换，迫切需要建立专业的稽查队伍，加强对高收入阶层的制度化检查，使隐蔽收入或逃避纳税产生恐惧心态，逐步增强税收征管检查的威慑效应。

　　此外，处罚制度是税收征管的一个重要组成部分，有效的处罚能促进纳税人迅速缴纳税款，防止偷漏逃税。我国的处罚过轻，还存在执法不严的情况，致使纳税人和扣缴义务人存有侥幸心理，偷逃漏税行为屡禁不止。参照发达国家的成功经验，严管重罚是行之有效的途径，严管就是政策设计要严密、法律制度要健全、征收管理要严格;重罚就是对违反税收法律制度的行为予以严厉处罚，使之产生强烈的震慑效应，以减少税收流失，从而达到个人所得税设计的目的。于此，《刑法》即成为其强有力的后盾，对不履行代扣代缴义务职责的单位和个人，既要予以经济上的重罚，还要视偷逃漏税的程度追究刑事责任。

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