探讨美国财政金融对农业合作社发展的支持及启示

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探讨美国财政金融对农业合作社发展的支持及启示



　　论文关键词：财政　金融　农业合作社　美国　启示  
　　论文摘要：美国号称“农业世界冠军”，离不开财政金融与保险的大力支持、政府财政支持：强力度、多样化补贴（直接补贴、销售环节补贴、农业长期性补贴和作物保险补贴），20世纪90年代后期农业补贴方式和补贴重点发生转变；农业金融体系支持、农场主合作金融机构起主导作用，政府农业信贷机构起辅助作用，农业保险体系做有力保障。因此，我国应当持续加大对农业合作社的财政补贴力度，依法规范各农村金融机构的支农职能，加快建立依法规范政府主导的农业保险体系。  
　　  
　　随着2007年《农民专业合作社法》颁布实施和政府七个“一号文件”出台，我国农业专业合作社发展已经进入法制化、规范化的新阶段。但我国农业仍然还是弱质产业，需要政府继续加大支持力度。美国作为农业高度发达的资本主义国家，它凭借仅占总人口2.5%的农业人口，生产出占世界1/5的粮食，且人均占有量（2001年达1180公斤）世界第一，号称“农业世界冠军”。美国农业合作社的雏形诞生于1810年，1890年通过《谢尔曼反托拉斯法》，第二次世界大战后，美国农产品大量出口，政府对农业的保护政策加强，农业合作社出现迅速发展态势。近年来，美国的农产品出口额不断增加，据资料表明，2008年农产品出口额达1010亿美元，截至2011年美国农产品出口额有望到达的1130亿美元，而其中的70%出口额是由农业合作社完成的，可见美国农业合作社地位的重要性。美国农业合作社的发展之所以能取得如此成功，离不开美国政府长久以来在财政、金融以及农业保险三方面的大力支持。因此，借鉴美国政府对农业合作社强有力支持的经验，有助于我国政府在推动农业专业合作社发展过程中进行准确的角色定位，同时为政府制定扶持农民专业合作社政策提供决策参考。  
　　一、美国政府对农业合作社的财政支持  
　　美国农业合作社对美国农业发展的巨大贡献具有无可替代的地位，因此受到美国政府的高度重视。美国政府对农业合作社的强力度、多样化财政扶持，主要表现在税收政策和农业补贴政策两方面。  
　　在农业税收方面，政府提供许多税收优惠政策，主要表现为延期纳税、减税和免税。早在19世纪末，美国联邦政府就豁免了农民合作社的全部税赋，直到1951年，随着农业合作社的实力逐渐增强，部分农业合作社开始纳税，但增收的税额平均只占工商企业的1/3。  
　　在农业补贴方面，自20世纪20年代开始，由于美国农业受到第一次世界大战的影响，农业经济出现严重危机，为了鼓励农业生产，避免农业危机重现，美国政府一直以强力、多样化补贴政策推动农业的发展。近30年来，美国农业部的年度财政预算在整体联邦预算中，一直维持在3%-6%。美国农业补贴涉及农产品生产、贮存、销售等多个环节，形成多角度、多样化的全面性补贴。  
　　美国财政对农业合作社的多样化补贴主要表现在直接补贴、销售环节补贴、农业长期性补贴和作物保险补贴几个方面。  
　　第一，直接补贴。1933年美国联邦政府提供的农业直接补贴达1.31亿美元，对于农业合作社中的农场主还给予经营建设贷款补贴。此后，直接补贴逐步差额补贴、储藏补贴、营销贷款补贴和奶制品转产等多种项目。  
　　第二，销售环节补贴。对于农业合作社或者农户在农产品销售过程中的运输、维修给予财政补贴，同时还针对产品的食品安全以及包装管理给予相当数额财政支持。  
　　第三，农业长期性补贴。一是政府对科研、教育进行补贴。美国为推动农业合作社的农业现代化，在1977年的联邦预算中，与州合作的农业推广经费就已达到2.4亿美元。二是政府对农业基础设施网络补贴。1930-1969年，美国政府出资88亿美元用于发展农村交通运输、供电和通讯事业。2002年《农业法》规定，政府投资10.3亿美元继续完善农业基础设施，增加农村电讯、饮水等基础设施建设。  
　　第四，作物保险补贴。农业合作社里的农场主受到自然灾害得到联邦保险公司保费的同时，还能获得政府给予的补贴。1980年起，政府给予的补贴额占保险费的40%-60%。1981-1993年政府对农户的保费补贴年均为1.3亿美元，1994-2003年保费补贴年均增加到12.29亿美元。  
　　二、美国农业金融体系对农业合作社的支持  
　　美国农业金融机构主要有政府农业信贷机构（政策性金融机构）、农场主合作金融机构和商业金融机构，三家机构各司其职，共同为推动美国农业合作社发展不断贡献力量。在虽然农业信贷机构和农场主合作金融机构的资本金大多是来源于政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款，但农业合作社的资金来源，又是以农场主合作金融机构为主，以政府农业信贷机构为辅。  
　　（一）农场主合作金融机构在农业合作社发展中起主导作用  
　　农场主合作金融机构主要有联邦中期信贷银行、合作社银行、联邦土地银行组成，他们专门为从事农场主或农业合作社贷款。一是联邦中期信贷银行由12个农业信用区建立的12家联邦中期信用银行组成，主要解决农民中短期贷款难问题，其通过吸取都市的资金来用于农村，并设立专门提供给农业合作社的中短期的动产农业抵押贷款，以促进农牧业的生产与经营。同时，通过联邦中期信贷银行之间可以互相拆借，扩大了融资渠道。二是联邦土地银行由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社组成，主要办理长期不动产贷款，主要向个体农场主贷款，贷款期限为法定的5-40年。联邦土地银行通过对商业银行、州和地方政府发放债券以筹集资金来满足农业对资金的更旺盛需求。  
　　（二）政府农业信贷机构在农业合作社发展中起辅助作用  
　　美国的政府农业信贷机构主要由农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局、农村电气化管理局等组成，是一个政策性金融机构，它们的资金都有国家财政拨款。其主要职能是扶持具有公益性质的农业项目投资，如农民家计局提供中长期贷款，主要用于基础设施建设（农房建设、水利开放、土壤保护）贷款，帮助新创业农民或合作社发展，国家提供贴息进行贷款扶持；又如农村电气化管理局主要针对农村的电业合作社和农场发放贷款，以支持农村电力、通讯基础设施事业的发展，  
　　三、美国农业保险体系对农业合作社发展的有力保障  
　　世界上大多数国家都已经建立了农业保险制度。美国的农业保险体系在60多年中不断自我发展完善，其发达的农业保险体系主要由联邦农作物保险公司、私营保险公司和农险查勘核定组成。  第一个阶段（1938-1980年）：形成国家主导的单轨经营模式，以自由参加为原则。1938年国会通过了《联邦作物保险法》，正式确立开始实施农作物保险计划，主要由中央政府和各州政府成立联邦作物保险公司（简称FCIC）实施农作物保险。在这一阶段，美国的农业保险是坚持以自由参加为原则的。  
　　第二个阶段（1980-1999年）：形成国家、私营共同承担的双轨经营模式，逐步开始实行强制性保险。1980年至1999年，联邦政府给农作物保险的财政补贴总额累计达到150亿美元，仅1999年就达到22.4亿美元，并且还提供税收优惠政策。1994年修改的《农作物保险改革法》还将保险范围扩展到在美国生产的任何农产品（包括水产养殖），并增加了一些列新农业保障制度和保险项目：  
　　首先，增加了一些新的保障制度。一是建立了巨灾风险保障制度，农民只要按规定缴纳了手续费（贫困农民可以免交）就可以获得保障水平为平均产量50%的赔偿。二是在巨灾风险保障制度的基础上还推出了更高级的保险制度——多风险保险制度，投保产量可以达到平均产量的85%。三是针对不可保的农作物还实施非保险农作物灾害援助计划（NAP）。四是区域风险保险计划（GRP）。  
　　其次，增加了保险项目。一是团体收益保险，以县为单位参加投保。二是作物收益保险，即使市场价格下跌同样能获得保险补偿。三是农场总收入保险，农场总收入低于保险金额即可获得赔偿。四是收益保证保险（专门为牲畜饲养者设计，牲畜饲养者一般可投保预期收益的65%-75%）。五是收入保护保险（当投保人种植的某种作物的收获量或评估产量与收获期的市场价格的乘积低于保险保障的收入水平时，由农险查勘核定后，由FCIC提供补偿）。  
　　同时该法又规定，对于不参加农业保险的农户和农业合作社将无法得到政府的其他福利，体现出一定的强制性。  
　　第三个阶段（2000-）：完全形成以私营或民营为主的单轨制度，联邦保险公司转而经营再保险业务。经常长期的努力，到2000年，农作物保险面积占可保面积的76%。为了进一步鼓励参与农作物保险的私营公司开发新产品，同年通过《农业风险保障法》，进一步提高保费的补贴率，并计划在未来5年里拨款82亿美元用于农业保险，其中80%用于保费补贴。目前，美国的农业保险体系已经完全形成了以私营或民营为主的单轨制度，联邦保险公司转而经营对私营或民营保险机构的再保险业务。  
　　四、几点启示  
　　（一）要持续加大对农业合作社的财政补贴力度  
　　我国是个农业大国，但农业在国民经济系统中仍然是弱质产业，亟待加强。我国第二轮农业合作社发展应当全面进入法制化、规范化的新阶段。这就要求向所有发达农业国家学习，政府在财政上给予合作社持久的大力支持。目前我国对农业的补贴额度仅为我国农产品总值的2%（而美国却相当于其农产品总产值的50%），还远远没达到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。近几年，随着7个“一号文件”的出台，财政用于“三农”的补贴总量虽然不断增加，但各年度并不均衡，出现部分地区财政补贴支农投入不足的现象。因此，需要政府持续不断的给农业注入新鲜“血液”，以保证持久稳定的发展。  
　　目前我国对农业补贴方式主要有减免农业税、粮食直接补贴、良种补贴、农机补贴、粮食最低收购价制度等，并且大部分补贴集中于流通领域，对于WTO规定的“绿箱”政策补贴中的“生产不挂钩的收入补贴、收入保险补贴、退休与转产补贴、资源停用补贴和农业结构调整补贴”等六种补贴方式也都未开展。因此，只有持续大力加强农业财政补贴力度，完善农业补贴方式，扩大农业补贴途径，才能更好的推动农业合作社的发展，以增加农业的综合实力。  
　　（二）要依法规范各农村金融机构的支农职能  
　　目前我国农村金融体制是由作为政策性金融机构的中国农业发展银行、商业性金融机构的中国农业银行以及合作性金融机构的农村信用合作社组成，存在功能定位不清晰、权责重叠现象。目前对金融机构的功能和职责还没有明确的法律规定。因此，必须尽快出台《农村金融法》或《农业信贷法》，依法规定各农村金融机构的功能和支农职责，以此来建立全方位、多层次、职责分明的农村金融体系，推动农业合作社的发展。  
　　（三）要加快建立依法规范政府主导的农业保险体系  
　　我国目前只有中国人保和中华联合保险公司开办了少数农业保险，而对于新成立的上海安信农业保险股份有限公司，虽然开设了农业保险，但由于农业保险的赔付比率过高，很少开设农保项目。2003年农业保险的险种由100多个减少到30多个，虽然我国从2004年开始逐步试点推行农业保险，但农业保险的全面推广举步维艰，其根本原因在于缺乏政府支持。所以：  
　　第一，我国要加快《农业风险保障法》立法。我国关于农业保险方面的法律法规还尚未建立，因此有必要加快《农业风险保障法》立法，对农业保险性质定位、政府在农业保险中的责任以及国家对农业保险的支持原则、政策扶持的投放力度等问题都应当作出明确规定，并要逐步试点对某些项目实行强制性保险，以促进农业保险体系的规范化发展。为了推动我国农业合作社的快速发展，《农业风险保障法》应当特别规定对农业专业合作社的优先参保条款。  
　　第二，我国的农业保险应该依法规定政府的主导责任。作为农业大国，政府有责任尽快建立覆盖全国范围的完善的农业保险体系，并应依法规定政府通过财政、税收和再保险等手段推动农业保险快速发展的责任。  
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