浅析西吉县水利水保工程产权管理方式与经验

黄豆豆

　　论文关键词：西吉县；水保；产权模式；经验

　　论文摘要：水利水保工程的建设长期以来存在机制不活，不善，投入不足以及重建轻管等问题, 为了解决这些问题，只能深化产权制度改革,西吉县水利水保工程的实施分了四个阶段,重点探讨了产权制度改革的治理模式与经验。
　　　　
　　水利水保工程的建设是西吉县水土流失综合治理的重要措施，其效益好、见效快。然而，长期以来由于机制不活、管理不善、投入不足以及重建轻管等原因，特别是随着建设规模的不断扩大，原有的运行管理体制滞后，运行管理弊端日益显露。主要表现在：一是产权不清，责任不明；二是管理经营不善，重收益轻管理，主体工程老化失修，效益衰减；三是主体工程建成后，灌溉配套异步，阻碍着效益的正常发挥。这种从到运行管理都因政府和业务单位疏于管理衔接，相互推诿，难以在条件下，实现自我维持、自我改造和经济效益的进一步发展，并逐渐成为一个沉重的包袱。解决这些问题，只能按照市场经济的需要，深化产权制度改革，调整和理顺水利水保工程和管理中的各种利益关系，调动力量和广大干部群众参与的积极性，实现多元化、社会化水利水保工作的新局面。
　　
　　1水利水保工程建设现状及效益
　　
　　骨干工程坝系建设是西吉县人民群众在长期同水土流失斗争实践中创造出的一种行之有效的既能拦截泥沙，保持水土，改善生态，又能增加粮食产量，帮助群众致富的水土保持工程措施。1920年海原大地震，山体滑坡，拦截沟道，形成了包括党家岔水堰在内的40余座天然水堰，这些水堰在随后的运行中，大大改善了当地的生产生活条件，也为群众在今后大力发展骨干工程坝系建设中奠定了坚实的发展基础。70、80年代，我县开始了大规模的沟道治理工程建设，集中了一批事关全县经济发展建设大局的小型水利工程，共建设44座中小型水库，82座塘坝，初步形成了独具特色的西吉水利工程建设格局，但由于受到当时、物力、技术条件等的限制，这些工程抗洪标准较低，在流域内的分布缺乏科学论证，相对比较零散，没有形成完整的流域坝系，同时由于流域上游缺乏必要的小型沟道工程和坡面治理工程，致使这些水库、塘坝由于淤积严重已沦陷为今天的病险水库，不仅没有发挥出其应有效益，而且成为制约全县发展的“当头之患”。目前全县126座中小型水库和塘坝中，病险水库已达91座，占总数的72%。
　　改革开放以来，特别是近10年来，我们在前人工作的基础上，在水土流失小流域综合治理过程中，大力提倡兴建治沟骨干工程坝系，推行沟道坝系化新思路。特别是2000年初期，县委、县政府根据形势发展需要，提出了全县水土保持生态环境建设“二上三进”的总体工作思路（“二上”：即林草上山顶，在山顶及坡度大于20°坡耕地实行退耕还林还草。农田上缓坡，在20°以下的缓坡地修高标准水平梯田，保证人均2 000m2。“三进”：即坝系进沟道，科技进农田，畜牧进农户）。将坝系建设作为小流域综合治理的一项基本措施提到重要位置，坝系建设得到突飞猛进发展，10年来，全县共完成治沟骨干工程建设67座，中小型淤地坝33座，控制流域面积402.21km2，总库容5 968万m3，已淤库容675.50万m3，实现淤地415.20hm2，已经淤地165.33hm2，可发展灌溉面积0.12万hm2。年收缴水费14.66万元，粮食增产170万kg。在充分发展灌溉的同时，还大力推广水面养鸭、水中养鱼、坝库周围种植芦苇的立体开发模式，目前全县水中骨干工程共发展水面养鱼80多公顷，年产鲜鱼3.80万kg。建成了全区第一处坝系建设试点示范工程——葫芦河上游水保骨干工程建设坝系，初步完成了夏家大路小流域、聂家河小流域、八岔小流域三处骨干工程坝系建设的基本骨架。这些工程在运行中，长期肩负着调蓄全县流域洪水、充分利用资源的重任，为全县经济社会大发展做出了重要的贡献。特别是葫芦河上游治理坝系骨干工程建设，从少到多，逐步形成了一些小的坝系群体，通过科学规划，形成了包括拦洪滞流、淤地生产、调节区域水资源等综合开发型坝系群，为促进当地生活条件和生态环境条件的改善等方面发挥了显著的生态、社会和经济效益。
　　
　　2水利水保管理体制的实施
　　
　　我县水利水保管理体制的实施总体分四个阶段：第一阶段是制定政策，由水利水保局起草上报县人民政府以丁政发[2001]114号《关于我县小型水利水保工程产权制度改革意见的通知》发布实行。第二阶段是调整摸底，评估确权。第三阶段是前期试点全面展开；第四阶段是总结经验，完善巩固，全面展开。

　　2.1政策的出台
　　2000年水保局先后派出业务骨干赴全国发达城市上海以及周边地区进行水利改革专门考察培训，经过反复酝酿讨论，出台了《西吉县小型水利水保工程产权制度改革意见》，县委、县政府主管领导围绕这一主题，经过进一步深入调研，提出了很多符合县情的意见。《意见》中鼓励县水利职工积极参与小型水利水保工程的改制工作，并在改制资金、租金等方面给予支持和优惠。分流职工参加改制者，在经营期内的调资、评定职称等与在岗职工同等对待，期满后回原单位工作，也可以优先安排下一轮的承包权。
　　2.2摸底，评估确权
　　鉴于这项工作业务量大，涉及面广，水利局对下属基层各单位进了明确的分工，并对全部水利水保工程进行分类，水保站主要负责当时已有的35座水保骨干坝，41座型水库，82座库坝的改制。《意见》规定，所有承包、租赁、拍卖和实行股份制改造的水利水保工程都要签订权属确定的界限及承包程序。《意见》规定，评估确权工作必须按照“谁建设、谁、谁所有、谁”的原则，界定现有小型水利水保工程的权属。
　　2.3产权制度改革治理模式与经验
　　为了使水利水保工程产权制度改革积极稳妥、健康有序地开展，我们首先选择各方面条件都比较成熟，工程配套设施好，具有良好开发潜力的的兴坪峰乡聂家河、硝河川口、兴坪南川、平峰八岔和平峰陈滩5座水保骨干坝做为改制试点。
　　试行过程中，按照“公平、平等、竞争”的原则，确立方案，做好资产评估，主持公开招标，平等竞争。在完成程序性工作的基础上，对具有试验示范作用的工程进行跟踪调查，长期指导，使改制工程尽快发挥效益。其中，对聂家河骨干坝及相关的配套设施采取一步到位，有限责任承包，在流域综合治理期内与其它水保工程建设同步推进。具体作法是，首先选择具有经营能力会管理的承包人，在双方反复讨论、多次协商的基础上，进行资产评估，签定，合同中对主体工程和配套设施的管理运行及养护维修责任细化分解，如合同第五条第3款规定，“甲方有权监督乙方必须加强对水坝的管理看护，对坝体裂缝、冲沟等物有安全隐患的地方应及时维修，发现重大险情及时上报，否则造成的后果，由乙方负责”等条款。该工程自2001年签订承包合同以来，在坝内投放鱼苗10万尾，坝基周围全部种上了芦苇，坝体绿化树苗全部由试验基地负责提供，建设单位给予适当补贴，由于该工程配套设施较多，有150m扬水泵站一处，又有移动扬水设备，及“坝、窖、池、田”联网使用模式的配套使用，使原骨干坝设计灌溉面积由20hm2增加为100hm2，不但保证了农田灌溉，而且有效解决了部分坡面梯田林草的生态用水和生产用水。据承包人规划，在2003年完成3.33hm2梅杏、酥梨等经果种苗基地建设，为坡面的杏树、山毛桃等树种稼接，在水域投放牛蛙和淡水蟹，发展特种养殖，培育新型产业和增长点，计划用4a左右的时间，将该小流域开发建设成集科技示范与经济开发于一体的生态经济型小流域。在自治区水利工作会议和固原市工作会议上，该示范模式被推介为重点扶贫开发与治理模式。由于已建骨干坝效益显著，形成了当年建设，当年承包，当年发挥效益。
　　截止2007年底，已有46座小型水库和骨干坝被干部群众承包经营，目前还有一部分库坝，由于配套滞后，加之当地群众投资能力有限，还在进一步协商解决阶段。目前摆在我们面前的任务是想方设法对这些工程进行一定程度的配套、维修或除险加固，用3a左右的时间，使所有的库坝有人管理，有人开发，使群众受益。
　　虽然在水利水保工程建设与运行管理中，我们积累了一定经验，但还存在一些问题，主要表现在：一是有些工程年久失修，已成为病险库坝，由于这些库坝没有形成坝系，功能单一，暂时不具备基本开发经营条件；二是一部分工程只建成了主体工程，缺少进一步开发利用的相关配套，当地群众又没有基本的投资经营能力，效益还没有正常发挥；三是此项工作对业务部门和群众来说，还处于探索、阶段，签合同期限较短，暂时规定为3a，部分群众存在疑虑；四是已承包的水利水保工程仍有运行管理不善的问题存在。
　　
　　3结束语
　　
　　根据目前国家各级政府机构改革和加快建立中介组织并出台相关政策措施，结合流域坝系整体关联性的技术要求，以及建立经济体制和产权制度改革前阶段工作进展情况，我们将继续坚持能人带动，实现坝系的可持续发展，坚持以坝系安全为宗旨，以效益为导向，以坝系可持续发展为目的，以个人或股份联合经营为基础，围绕调动政府、集体和个人管理水利水保工程的积极性，使坝系内资金、资源、劳动力等生产要素得到优化组织和合理配置。
　　近期要做好以下工作：一是拓宽坝系管理的筹资渠道，增加坝系的发展后劲，逐步形成自我积累、自我发展的良性运行机制。设立坝系管理基金，这些资金可以从防汛费中提取，群众承包后承担的部分，也可以在承包收益中提取一部分。二是加强监督管理。我们将定期检查经营者履行义务的情况，并及时地为经营者提供一定的业务指导。三是与规划治理及经济开发相结合，加强租赁、承包制、股份合同制等措施的远期规划。
　　水利水保工程产权管理制度的改革，是顺应市场机制大潮而兴起的，它必将在进一步的改革中得到不断发展，最终实现工程建设与运行管理的良性循环。