关于对新形势下如何改革水资源行政管理的探析

黄豆豆

　　【论文关键词】： 水资源   改革构想与思路

　　【论文摘要】：水资源管理问题用系统的观点来看，可以分为工程体系问题和行政管理体系问题。水资源的工程体系问题包括水源、水调度、水土保持、水污染治理、防洪排涝等工程的规模是否适度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水资源的行政管理体系问题包括行政是否适应发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。笔者就如何改革水资源行政管理问题谈几点粗浅的认识，仅供同仁参考。

　　1行政管理问题的提出

　　1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。

　　1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及、、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理，减弱了资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。

　　1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。

　　2 水资源改革的构想

　　2.1改革目标的构想，必须以适应市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。

　　主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设和水利国有资产增值保值能力。

　　2.2改革动力与阻力问题的研究

　　2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。

　　① 客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。

　　② 履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。

　　2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。

　　3 构想与思路

　　3.1水资源体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。

　　3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。

　　3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。

　　3.2建立水

　　3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提。建议通过的形式，确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则；设定总量控制、保障生活用水和用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。

　　3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家发布的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的能力。

　　3.3改革管理模式

　　3.3.1资产管理。要尽快调整政府及部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。

　　3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。 因此，政府应在建立和完善相关法律法规、调整产业结构、制定相关用水标准及定额，倡导和推广节水新技术，促进全民节约用水。

　　4 结束语

　　总之，水资源行政管理改革的重点是行政体制的改革。要积极推进流域水资源统一管理和城市水务一体化管理；水资源行政管理改革的难点是水权管理。要积极探索，大胆创新，建立适合我国国情的水权管理模式，以全面推进水市场的建立和完善，提高水资源行政管理效率；在改革水价政策、水务体制的同时，必须对现有资产管理和节约用水的管理模式进行改革，确保水资源在我国、经济、人民生活各方面等发挥巨大作用。